行政事业单位内部控制存在的问题及对策

郭九歌

(中州大学财务处，郑州450044)

行政事业单位的内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定一系列制度、实施相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和管控的动态过程。

内部控制能够保证行政事业单位经济活动合法合规、资产安全完整、财务信息真实准确，提高公共服务的效率和效果。同时，内部控制也影响着行政事业单位财政任务的完成和部门预算制度的实施。内部控制对行政事业单位具有重要意义。然而，目前行政事业单位的内部控制却存在着诸多问题，是一个亟需解决的课题。

一、行政事业单位内部控制存在的问题

(一)内部控制意识薄弱

内部控制意识是内部控制环境中的关键内容，良好的内部控制意识是确保内部控制制度得以健全和实施的基础性保证。

当前，许多行政事业单位的领导缺乏对财务管理知识的深入了解，对内部控制制度更是知之甚少，对内部控制的重要性认识不够，内部控制意识淡薄。单位领导对内部控制的认识不同导致对建立单位内部控制的做法不一:有的单位领导认为所开展的工作业务比较单一，有没有内部控制都无所谓;有的单位领导则是只重视内部控制制度的制定，而忽略了其执行情况和执行效果，没有发挥内部控制制度应有的作用;还有一些单位领导则简单地认为财政的部门预算控制就是内部控制，有了部门预算就无所谓内部控制体系了;甚至有的单位领导干脆拒绝进行内部控制制度的建设，认为这是在给自己设置障碍，导致单位的财务人员仅仅是完成了付款和记账的工作，根本无权参与单位的重要决策和业务管理活动，没有发挥出管理和监督的作用。

另外，随着近几年国库集中支付制度的推进，很多单位的领导和财务人员认为国库集中支付是强有力的防范风险的手段，只要认真执行就可以防范风险，而内部控制的建立和执行大多是走走形式，没有太多实际意义，这种意识也使内部控制不能发挥存在的价值。

内部控制的权威性没有树立。所谓权威性，是指单位内部部门和个人都必须尊重内部控制的规定，服从内部控制的制约。内部控制如果没有权威性，就不可能得到有效的贯彻执行。由于单位的领导没有对内部控制制度给予足够的重视和关注，使得内部控制制度缺乏权威性。很多单位存在有章不循，违章不究的现象，相应的约束措施形同虚设，出现问题长期不予积极解决或是长期搁置不闻不问。这种现象的普遍存在，使经营管理风险日益扩大。

(二)财务管理制度不健全

财务管理制度不是一成不变的，科学、有效的财务管理制度应当是根据单位的性质和实际情况具体制定。当前，有些行政事业单位的内部控制制度是照搬财政下达的统一的条条框框，没有出台针对单位的具体细则，在实际操作时有点含糊不清，以至于无章可循，管理的随意性非常大。

(三)会计基础管理薄弱

在实际工作中，基于编制有限、管理人员素质较低等原因，许多行政事业单位未建立单位的会计管理制度和财务管理制度，无稽核制度或是有制度而不执行，对货币资金收支和保管业务未建立严格的授权批准制度。有的单位由一人办理资金全过程业务，审批人不能根据货币资金授权审批制度的规定在授权范围内进行审批或是超越审批权限进行审批，甚至还有的单位的现金保险柜未按规定由专人保管钥匙和密码。有的单位无专人保管有价证券和对有价证券进行登记，超过库存限额的现金不能及时存入银行，坐收坐支现金，或将不属于现金开支范围的业务也用于现金支付。有的单位的空白的支票和印章全由一人保管，无登记、领用、签发制度，无发票、收据领、用、存、缴、销制度等等。还有的单位私设“小金库”，帐外设帐，收款不入账。

(四)缺乏风险管理意识

目前，大多数行政事业单位缺乏必要的风险管理意识。大家普遍认为:行政事业单位是财政拨款单位，收支结余亏损均由财政负担;行政事业单位很少从事生产经营活动，基本不存在所谓的经营风险。因此，行政事业单位很少对自己的经营管理活动进行风险分析，更缺少必要的风险应对措施。

(五)缺少有效外部监督

目前，作为行政事业单位主要外部监督力量的财政和审计部门，大多只是偏重于对行政事业单位的财政资金和预算外资金的运用是否合法、合规进行监督，较少对被审计的行政事业单位是否建立有效的内部控制制度以及能否有效执行该制度予以实质性检查。缺少有效的外部监督，使行政事业单位内部控制制度的完善失去了外部推动力和约束机制。

由于上述问题的存在，导致目前行政事业单位对于行政经费的支出，特别是招待费、办公费、会议费、水电费等，普遍缺乏严格的控制标准，即使制定了内部经费开支标准，但仍较多采用实报实销制。实行政府集中采购制度以后，行政事业单位固定资产的购置得到了有效控制，但对于其使用管理仍缺乏相关的内部控制，重购轻管现象比较普遍。如未按规定建立定期财产盘点制度，购置的固定资产未能及时登记入账，未登记固定资产明细账和实物卡片。这导致资产账实不符、责任不明确以及资产流失。

二、加强行政事业单位内部控制的对策

要解决行政事业单位内部控制中存在的问题，主要应该从以下几个方面入手:

(一)规范会计工作基础，建立会计基础工作规范化长效机制

健全内部会计管理和控制制度，提升会计职能，提高会计工作管理水平，维护会计工作秩序，确保会计信息质量的真实、完整和国家财产的安全，推动财政会计事业持续健康发展。以建立各项内部控制制度为基础，辅之内外部监督，实现财务管理制度化、会计核算标准化、业务工作规范化的目标。

(二)加强内部控制环境建设，营造良好的内部控制环境

首先，应加强单位负责人的内部控制意识。各单位的负责人在单位的内部控制体系中居于主导地位，单位内部控制制度执行的成败取决于单位负责人对内部控制的正确认识。切实推行法人经济责任制，将责任风险直接与领导决策挂钩。为此，各级财政部门应当联合有关部门，分期、分批和分类型地对各行政事业单位的主要负责人及相关领导举办内部控制知识培训班，使他们了解和掌握内部控制制度的基本知识，从而提高对单位内部控制制度建设重要性的认识，培养良好的内部控制意识和内部控制环境，改变单位负责人对内部控制的随意性，由“人治”化逐步走向法律化、制度化。

其次，按照权责明确的原则设置单位的内部机构，建立健全内审机制，关键岗位职工实行定期轮岗，加强职工的文化教育，培养高尚的道德观、价值观，全面营造良好的内部控制环境。

(三)提高财务人员素质，增强内部控制意识

行政事业单位财务人员要紧跟时代发展的步伐，随着财政政策的推进和发展，提高素质，增强内部控制意识。各行政事业单位要切实加强财务人员的业务培训和职业道德教育，使其不断提升知识技能和综合素质。财务人员也要自觉学习，不断充电。只有同时提高财务人员的业务水平和职业道德水准，才能有效发挥行政事业单位内部控制制度的效用。

(四)规范行政事业单位内部控制措施，实现有效监督

行政事业单位在预算控制时，要加强预算的编制、执行、分析、调整、决算编报、绩效评价等环节的管理。单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离;单位大额资金的使用、大宗设备采购、基本建设等重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。单位内部控制关键岗位应当明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、制约和监督。单位应当实行内部控制关键岗位业务人员和部门负责人的轮岗制度。单位内部应当定期和不定期检查、评价收入管理的薄弱环节，发现问题，及时整改。

行政事业单位要建立健全内部审计机制。内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。它通过应用系统的、规范的方法，来评价并改善风险管理、控制及治理过程的效果，帮助组织实现其目标。行政事业单位的目标是在财政经费的有力保障下履行和完成国家赋予的公共管理职能和公益服务职能。这些目标的实现在很大程度上取决于单位是否具备良好的内部控制环境，而内部审计正是行政事业单位改善内部控制、加强内部监督的有效手段。目前，行政事业单位的内部审计往往局限于单位经济业务的事后审计，而我们认为如果能够对经济业务进行事前审计，对该经济事项进行资金使用效益、管理中会出现的漏洞以及制度健全方面尽早给出合理的审计和评价，那么对经济建设将会起到更积极的作用。

(五)建立财务状况预警机制，加强财务风险预测

行政事业单位可以借鉴国外先进的科学经验和优秀上市公司所采用的现代科技手段，逐步建立起适合行政事业单位的风险监控、评价和预警系统。通过各项风险控制指标数据的对比，对财务工作中潜在的风险进行预警，及时改进控制措施，把财务风险扼杀在萌芽状态。

同时，行政事业单位要严格按照《预算法》的规定，在预算的编制、调整、执行过程中，建立科学的预算管理体系，坚持预算的刚性，才能将潜在的风险降到最低。

作为行政事业单位的领导和财务人员，应该密切关注经济发展和财政预算改革动态，注重内部控制理论的改革和发展与单位实际相结合，根据预算执行情况和经济形势对内部控制做出动态调整。行政事业单位通过调整来完善和创新机制，使单位的内部控制与时代发展和社会大改革的经济形势相适应。

(六)建立内部控制考评体系，强化责任追究

建立内部控制考评体系，客观公正地予以考核评价、奖励或惩罚。对某些行政事业单位领导随意任用财务人员，或是因个人意志导致内部控制制度失效并引发预算执行出现偏差或出现重大失误的，要予以追究责任，造成重大经济损失或对国家、单位有重大危害的，要依法追究刑事责任。只有这样，才能激励和促进内部控制制度的推行，也才能促进行政事业单位领导和有关人员尽心尽责的做好内部控制工作。

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