发挥城乡社区在社会管理中的基础作用

衡霞

(四川大学 公共管理学院，四川 成都 610064)

随着市场经济不断发展和改革开放的深入推进，我国社会结构发生了深刻变化。大量农村剩余劳动力涌向城市，使城市社区出现了人员高度融合的复杂局面;而新农村建设的普遍开展，使越来越多的农民变成市民，越来越多的农村变成社区，导致越来越多的社会事务下沉到社区，诸多社会矛盾汇集到社区，社区日益成为各种利益关系的交汇点，社区管理的基础地位越来越凸显。充分发挥社区在社会管理中的作用，是依托现有体制框架的顺理成章的制度选择。

一、城乡社区社会管理职能现状分析

社会管理和服务的重心在基层，社会和谐稳定的根基也在基层。城乡社区是社会构成的基本单元，是“单位制”解体后的替代性治理平台。在社区，可以按照以房管人的原则，实现对所有人群管理与服务的全覆盖。根据相关规定，①1990年1月1日《中华人民共和国城市居委会组织法》，2000年12月12日《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，2010年10月28日《中华人民共和国村民委员会组织法》。社区是基层社会管理的群众性自治组织，是保障社会和谐、稳定与发展的基石。

1.利益诉求整合

在我国，公民的自主性和主体性地位日益增强，他们日益看重和追求多元化的权利，包括迁徙自由、言论自由、公共安全等。为了上述权利的实现，有必要将社区从工具性的意义上进行建构。随着市场经济体制全面确立和现代企业制度的建立，社会利益与权利格局重新调整，社会资源和劳动产品的分配方式发生了极大的变革，出现了不同的利益群体和利益诉求的冲突。多元利益群体因共同生活环境而集聚，导致社区内不同文化价值观的经常碰撞和利益诉求的多元化，但居民利益又相互依存。此时，社区的一个重要职能就是汇集居民的多元诉求，把松散的个人和单位组织培养成为具有共同利益诉求的整体，整合他们对社区公共事务特有的判断、意见和建议，并予以回应或向公共政策体系传输。很多社区在建设过程中提出“社区是我家，建设靠大家”等口号，就是为了提高居民参与社区管理的积极性，提升居民对社区的认同感和归属感。

2.公共安全维护

现代社区因人口的高流动性而复杂化，社区里既有高收入群体也有社会救助群体，既有农村户籍也有城市户籍人群，既有原住户也有租房户，既有社会权力拥有者也有边缘群体和被管制的群体，使得居民间的关系不再是“大杂院”式的嘘寒问暖，而容易出现“事不关己、高高挂起”式的冷漠，维护公共安全的重任便落到社区肩上。从深圳桃园等社区社会管理创新实践来看，社区承担了政府社区管理职能缺位的责任，建立了以社区党组织主导的社情民意调查机制;对流动人口、边缘群体和管制群体实行“包保”责任制和责任追究制;以网格为基础推进公共区域、新建住宅及复杂场所视频监控系统建设，最大限度地实现公共风险预知、预警、预防。同时还利用板报、墙报、专栏、固定标语、纸杯、简报等形式，开展公共卫生常识、公共安全的宣传教育，引导广大群众积极参与和谐平安家园建设。这在一定程度上弥补了管制型公共安全管理的路径依赖和公民社区公共安全参与不足的困境。

3.民主自治推进

美国社会学学者安东尼·奥罗姆在谈到社区治理时，认为“对社区公共资源的支配，需要社区的权力结构中的主体都能够介入社区活动的领域，社区的公民参与程度是一个重要的参考变量”。①安东尼·奥罗姆:《政治社会学——主体政治的社会剖析》，张华青、孙嘉明等译，上海:上海人民出版社，1989年，第198页。因为只有居民亲自参与社区公共事务的决策和管理，才能增强其对社区的归属感和认同感，才能领会“社区是我家”的真正内涵。②姜晓萍、衡霞:《社区治理中的公民参与》，《湖南社会科学》2007年第1期。在过去很长一段时间里，居委会承担了上级政府沉淀下来的大量社会管理和公共服务职能，几乎成了政府的“一条腿”，忽略了居民的实际需求，也没有解决社区积淀的各种矛盾，违背了社区自治的初衷。这种现象在十七大三中全会以后，有了明显的改善，许多地方政府围绕“公众参与”目标，从制度上保证了居委会的自治职责，使其从政府“社区代言人”角色中脱身出来，专注于社区治理。调查显示，居民参与社区活动的次数从一年一两次增加到每月一次以上，整个社区的自治活动参与率由最初的30%左右增加到70%左右。

4.社会风险化解

随着我国经济的快速发展，社会差距进一步扩大，社区居民贫富差异明显，社会仇富心理突出，长此以往将影响社区的和谐稳定。实践表明，社区社会力量协同作用的发挥是新型社会管理格局的重要标志。社会力量包括传统的工青妇组织、经济组织、志愿者组织等，它们不仅能承接部分政府职能，推动社会公益事业的发展，还能弥补政府的不足和市场体系的缺陷，向政府提供公共服务。更为重要的是，他们能调解利益矛盾、促进社会公平。一些非政府组织能有效动员社会力量和社会资源，对弱势群体提供社会援助，解决居民生活中的上学、就业、婚姻、养老难题，使不同的社会群体达成利益均衡，和谐相处。总之各类社会组织为居民提供文化、就业、托老等服务，弥补了政府管理、市场调节的不足，满足了社会的多样化需求，化解了社区潜在的社会风险，成为促进社会良性运转的重要力量。

二、城乡社区社会管理职能实施的制约因素

1.城乡社区社会管理的价值取向有待进一步改善

近年来，各地基层政府意识到社区管理的重要性，投入了一定的人力、财力，剥离了居委会的行政职能，使其专注于社区治理。但是，许多基层政府又错误地将加强社区自治管理单纯地等同于加大财政投入，把政府提供的公共服务转交社区和社会组织;或是把社会管理理念的实质异化成了简单的“维稳”理念，导致诸多社会问题尖锐化。③张开云、张兴杰:《社会管理体制的困境及其未来框架建构》，《江海学刊》2012年第1期。调查显示，有些区县每年投入社区的各类资金上千万元，涵盖了居民生活的方方面面，却没有集中资金解决社区居民最迫切、最关心的交通、环境、养老、就业等问题。另一方面，社区居民普遍认为自己及时足额缴纳了各种税收，政府就应当包揽一切，缺乏“花钱买服务”的观念;社区居民收入差异也使得部分群体排斥“花自己的钱让大家共享服务”。而相关部门却以上级分派的各类任务为首要完成的任务，认为群众的事拖一拖也没关系。另外，由于城市化进程的加快，出现了大量农转非社区，这些社区居委会由原先的村委会转变而来，有的社区近十年没有更换过居委会成员，使其成为一个“领导者的角色定位、家长式的管理方式”的组织，不仅导致居民对居委会的不信任，甚至导致了居民与基层政府的对立和冲突。总之，相当的社区“服务者的角色定位和公益性的现代管理理念”较为缺乏，极大地影响了城乡社区社会管理职能的发挥。

2.现行社会管理体制有待进一步理顺

社区居委会成为独立的自治组织后，基层行政事务由街道另成立社区工作站来承接，其他事务由社区服务站承接，社区工作站、社区服务站、社区居委会置于社区党委领导之下，这种社区治理模式从理论上讲本身没有什么问题，但是社区服务站属于社会组织的站所、社区居委会是自治组织，仍然被置于党委的领导下，依然对政府有较强的依赖性，独立性大打折扣，其提供的社区服务界限难以明确。从社区工作站与街道办事处的关系来看，街道办事处的居民科负责社区工作站和社区居委会的管理工作，一个科室的几个人管理了整个辖区内的数十个社区和社区工作者，形成事实上的领导与被领导的关系，并决定后者的奖惩。而且，相关部门权责不统一也导致社区社会管理工作处在一个“上级资源支持不到位，下级诉求不断增长”的两难境地，影响了社区工作站的积极性。

3.社区公共服务有待进一步提高

除了经济条件较好的地区设置了“一委两站”外，多数社区只有居委会一个自治组织，居民需要的其他公共服务仍然要到街道办事处办理或自行解决。在笔者调研①本文提到的调研均是笔者自2011年9月至2012年3月在成都、德阳和西安等城市进行的调研。的八个传统社区(包括三个农转非社区)中，居民普遍反映基础设施不全，没有公厕，绿化较少，缺乏体育健身器材，没有殡葬祭祀活动场所。40.8%的人认为由于与社区环境相关的公共服务缺乏，绿化、卫生、污染等已经成为社区中存在的主要问题，有41.5%的人认为环境问题是第一位急需解决的问题;有15.1%的人认为治安不好已经成为社区中存在的主要问题。更为严峻的是，有些老社区紧临主城区和工业园区，出租房数量比例较大，进入车辆较多，但车位较少，一到晚上小区公共空间停满各类汽车，极大地影响了居民的安全、休息和出行。就业培训服务也是社区最为紧缺的一项公共服务。对于大型高档商业社区来讲，失业居民比例相对较低，但是对于传统社区和转制社区 (包括农转非社区和城中村改造社区)来说，多数居民因长期依靠收取房租维持生活，没有生存压力，拆迁后又持有巨额的赔偿款，“自愿性”失业者比例较高。一方面，51%的受访者处于失业状态，70%的人认为当前急需就业服务，却没任何机构提供这种服务，另一方面却又有74%的人不愿意接受相关培训与就业推荐。多数居民将失业的原因归为自身能力不足、工作太累等，随着安置款的逐步消耗，这些社区均不同程度地存在着中远期社会风险。

4.基层自治体系有待进一步完善

在社区治理中，参与者主体意识的强弱是影响参与热情的重要因素，政治体制集权程度是影响参与的关键，利益的分化则是影响参与积极性的决定性因素。②梁丽萍、邱尚琪:《建国以来中国公民政治参与模式的演变分析》，《中国行政管理》2004年第5期。随着社区居民生活水平的大幅度提高，社区参与意识的增强，不仅要求社区提供更多的生活服务，还要求社区提供丰富多彩的业余生活等，而现实中社区却更多地只能组织一些文化娱乐活动而已。对大多数社区来说既缺乏一个成立自治组织的领头人，也因为更多的与外部世界利益牵连紧密的群体的存在，影响了社区自治进程。另外，社区自治体系中的民主选举程序、民主监督机制、民主决策机制等都还不健全。有74%的居民在调研中反映“已经有很久没有参加过社区选举了”，广州政协的调研表明当地居委会换届选举时居民直接参与比例仅为9.3%。③王桢桢:《基层社会管理创新:分享权力与重构秩序》，《岭南学刊》2012年第1期。其后果就是当前社区居民的诉求难以通过正当的体制性渠道得到有效的表达，无法以正当方式监督居委会工作和进入到关切自身利益的社区决策中，民间的矛盾纠纷难以在基层得到有效化解，“关口前移”的社会管理原则无法得到有效履行，造成了社区自治组织的公信力危机与合法性危机。

5.社会组织社会管理的协同作用有待进一步加强

社区建设与管理包括文化、卫生、环保、教育、治安等十分繁杂的工作，仅社区社保一项就涉及低保、残疾人、老年人、再就业等诸多事务，仅依靠社区居委会工作人员是不能完成社区管理职能的，因此需要各类社会组织协同参与社区管理。①朱盛华、王锋等:《重庆高新区征地农转非社区管理模式优化研究》，《北方经济》2009年第9期。但是在多数城乡社区社会治理格局中，社会组织协同机制并不健全，导致社会组织难以有效发挥协同社会管理的作用。一是社会组织发展环境受限。主要表现为政府职能部门对于社会组织的排挤效应。调查显示，当前社会管理格局中，基层社区的绝对权威性拥有者仍然是党和政府，在某种程度上抑制了社会组织的独立性和积极性，没有社会组织得以孵化的健康环境。二是社会组织发育程度较低。在城乡社区中除了老年协会和传统的工青妇以外，缺乏完整、独立的社会组织;已经发育成熟的社会组织中也没有建立起完整的志愿者激励机制，未能有效调动志愿者的积极性和增加社会组织对公众 (居民)的吸引力。三是社会组织独立性不强。现有的社会组织几乎都是作为政府行政附属品存在的，其职能仅仅是执行政府政策，在这一职能的行使过程中，社会组织的独立性不断被弱化，失去了与政府协同实施社会管理的主体资格。主体资格丧失的后果正如调研中居民所反映的那样:社会组织缺乏基本的公信力，社区居民普遍不对社会组织抱有维护自己权益、反映自身诉求的希望，认为寄希望于社会组织还不如直接去找政府。

三、发挥城乡社区在社会管理中的基础性作用

构建以城乡社区为重点的基层社会管理服务体系，把城乡社区打造成为实现社会管理全覆盖的制度平台，已成为当务之急。②丁茂战:《依托城乡社区构建全覆盖社会管理平台》，《学习与研究》2011年第11期。

1.健全多元合作的社会管理治理机制

多元共治的社会管理体系是以地方政府为主导，建设基层自治组织、社会组织和企业共治的综合社会管理服务平台，以满足社区居民需求为前提，以方便社区居民生活为准则，实现基层政府行政职能、基层组织自治职能和企业市场职能无缝隙对接，实现整体性、广泛性和主动性的公共服务，最大限度地满足社区居民的需求和诉求。一是要发挥党委系统的领导职能，牵好多元主体社会管理的头，充分利用各类组织及其党群系统增加对社区管理的沟通与协调，借鉴香港经验实现多个职能部门在社区管理上与其他社会组织既分工又合作的治理模式，切实提高社区整体的社会管理能力。二是强化社会组织和企业社区管理的职能履行。一方面要充分发挥社会组织的专业性、公益性、高社会资本性特点，通过社会组织推动基层自治、供给部分公共服务、维护群众利益、促进经济发展、协作社会管控，最终建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络。另一方面要充分利用企业中的工、青、妇组织，整合企业社会管理职能，同时充分利用企业的市场运作模式，通过政府委托、政府购买等方式，将企业纳入到部门公共服务的供给之中，实现公共服务供给的低成本与高效率。

2.建立健全城乡社区实施社会管理的制度性规范体系

新公共管理理论认为政府及其官员在管理社会和执行公共政策时应该向公民放权，强调放权规制和绩效效果，但其前提是制度非常完善、公民社会相当成熟，而我国在社会转型时期，恰恰是制度供给不足，公民社会还处于成长期。因此，发挥城乡社区在社会管理中的基础性作用的首要任务就是要加强法治，既包括权威性和地方性，又包括适合社区职能发挥的规定和具有极强针对性的非规范性规则。其次，要实施有地方特色的公共服务供给计划。一是积极推动城乡社区文化事业的均衡发展，开办居民文化艺术学校，在社区打造一支以上有特色的群众文化队伍，在满足群众业余生活的同时，把国家政策和社区居民迫切需要了解的相关政策寓于其中，增强各类居民对新社区的归属感，减少社会问题积压，避免冲突发生。二是深入挖掘和整合域内丰富的就业培训资源，有针对性地开展职业技能培训和创业培训，以培训的实效性提高失业社区居民对培训的热情与满意度。三是构建相应的考核评估机制，把城乡社区社会管理工作纳入街道和社区干部工作考核范畴，按照考核情况及时奖惩。四是通过现场办公、联合执法等方式，切实解决事关城乡居民切身利益的各类公共问题，尤其要避免农转非居民因土地等问题而上访、聚集，甚至发生群体性事件。最后，要建立城乡社区实施社会管理职能的反馈体系，尤其是社区实施社会管理的过程和结果的总结与反馈:一是社区对居民诉求的回应是否及时和负责;二是社区社会管理信息公开程度;三是社区社会管理系统是否开放、透明，从而提高居民对社区管理职能的认同。

3.积极构建多元合作的新型社区自治体系

随着城乡人口流动性加大，社区居民成份多元化、利益诉求多元化，再加上巨大的工作压力增加了人的冲动性行为，邻里间往往因为废弃物、噪音、空调水排放等问题导致小冲突不断。如果没有居民和社会组织的广泛参与，那么物业管理方、社区工作站和街道办事处只能疲于奔命，成天忙于琐事，无法开展其他工作。因此只有大力构建多元合作的新型社区治理结构，才能“为所有人提供平等的表达机会、消除参与公共协商的制度性障碍，形成所有公民能够自由参与协商过程的可获得性论坛，可以保证对所有公民需求和利益的系统考虑”①瓦拉德兹:《协商民主》，《马克思主义与现实》2004年第3期。(框架图附文末)。(1)借鉴日本模式，即由社区居民参加的居民代表大会选举产生居民委员会，而不是在政府指导下产生。对于传统的老社区和转制社区，目前可以采用政府临时任命和原村委会干部兼任临时居委会成员，一旦这些社区建设成熟，则在街道办事处引导下，由居民代表大会民主选举产生居民委员会，并根据选举中个人的目标陈述和任职后的实践情况，以一年为期对居委会干部进行绩效考评，由定期召开的居民代表大会决定其是否可以任职。(2)城乡社区居民代表大会由社区居民直接选举产生，在日常生活中有对居委会、监事会、理事会和公共资源管理委员会提出建议和质询的权力;社区议事会作为社区居民代表大会的常设机构，主要履行对社区公共事务的民主决策和收集公民的日常建议以及诉求职能;社区监事会由社区居民代表大会选举产生，履行对社区党务、居务、决策、公共管理、集体经济组织运行情况的民主监督职能，同时对两委 (党支部、居委会)的工作进行评议;社区公共资源委员会负责农转非社区在拆迁安置前后的集体资产的使用、管理和运营工作以及社区的物业管理工作。只有这样，才能培养居民对社区的归属感，增加居民对社区发自内心的认同，保证居民对社区秩序和社区权威的自觉认可，促进城乡社区社会管理职能的实现。

4.建立健全社会工作站，完善社区社会协同机制

城乡社区涉及到户籍、就业、社会保障、计生、公共安全、流动人口管理等诸多问题，仅仅依靠地方政府的一己之力难以应对。多中心治理理论强调，社区职能的有效发挥更依赖于治理主体的多元化、治理方式的民主化。应充分发挥社会组织、社工人员以及志愿者的协同作用，通过建构党委领导职能、政府行政功能、自治组织自我管理以及社会组织的社会协同机制，实现基层社会善治目标。一是建立与社区便民服务站配套的社会工作站。主要负责为社区内的社会组织以及外部的公益性或专业类社会组织开展活动提供必要的场地支持和基本服务;负责社区内外社工人员、志愿者的培训和基本服务工作等。社区社会工作站主任可以由社区居委会主任兼任，有利于实现社会组织的协同功能与社区自治组织的自治功能的有效对接。二是根据社会组织的性质差异采取分类管理。如为老年协会、秧歌队等提供活动场所、必要的硬件设施以及相应的资金配套;为来源于社区之外的公益类、维权类和社会事务类社会组织及其志愿者，实施登记管理，提供孵化平台;对社区的社会工作人员进行选拔、培训、管理和监督，保障其高效履行社会协同职能。三是体制机制支持。包括树立多元治理理念;定期开展社会组织和社工工作人员培训班、每年为不同类别的社会组织提供一定的资金;推行社工等级制、资格证制度，定期培训与考核制度，推动社工人才队伍职业化、专业化。

5.建立健全多途径矛盾纠纷调处联动机制

由于汇集了不同区域、不同素质的群体，既有邻里纠纷也有公共利益诉求，既有社区经济利益也有社区居民对居委会干部的集体意见，因此，现代城乡社区里有许多潜在的社会风险，需要建立多途径矛盾纠纷调处联动机制，定期或不定期地进行排查:(1)完善社区法律工作站和基层调解组织，促进信访进社区，把矛盾和纠纷的排查工作延伸到基层;综合运用“行政调解、司法调解、人民调解”三类调解机制，把社区居民关心而长期得不到解决的矛盾化解在萌芽状态;将人民信访与人民调解相结合、将矛盾排查与矛盾化解相结合、将信访救济与司法救济相结合、将法制教育与法律约束相结合，多管齐下，综合治理，实现社区司法与信访工作“双赢”。①郑杭生、黄家亮:《论现代社会中人民调解制度的合法性危机及其重塑——基于深圳市城市社区实地调查的社会学分析》，《思想战线》2008年第6期。(2)构筑社区调解工作网络。主要是结合社会志愿服务组织及法律援助组织力量，按照封闭式居民小区一区一点，开放式居民小区千人一点成立各类人民调解组织，重点负责调解婚姻家庭矛盾、劳资纠纷、诉前调解等，同时依托行业协会建立非公组织内部调解组织，建设一批专家型调解室。完善诉调对接、检调对接、警调对接等机制，促进人民调解、行政调解、司法调解衔接联动，形成立体化、社会化、全覆盖的社会矛盾纠纷调解体系，使绝大部分矛盾纠纷化解在萌芽状态。(3)健全信访工作机制。一是引入律师作为第三方参与信访，在有条件的地方，促使律师利用工作日、节假日，甚至不定期地参加基层信访，由律师为信访群众提供法律服务，指导群众依法维权。二是深入推进领导干部接访、约访、下访等信访制度，采用网上办理、电话受理、律师代理等新型信访方式，做到案结事了、息诉罢访，使群众维权落到实处。