破解城乡二元的症结

□ 文/柳博隽

当务之急是，加快破解财政、户籍、产权等基础性制度障碍，使统筹城乡发展的制度设计和政策安排，不再延续城乡二元的“传统”而真正趋向一体化

统筹城乡发展，是党中央、国务院从全面建设小康社会的战略全局出发，针对城乡二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾，而作出的一项重大决策。“统筹城乡发展最重要的任务就是改革城乡二元体制”，著名经济学家厉以宁一语中的，并指出，“这是中国下一轮改革发展的重点，也是一场伟大的社会变革。”

众所周知，自上世纪五十年代以来，我国逐渐形成并不断固化城乡二元体制，城市和乡村两大经济体系，各自为政、各行其是。改革开放三十多年，城乡壁垒有所松动，城乡关系有所改善，但城乡二元体制改革进程滞后，重工轻农、重城轻乡的思想根深蒂固，城乡分割、城乡分治的弊端积重难返。新世纪以来大力推进统筹城乡发展，着力在重点领域和关键环节寻求突破，城乡二元体制依然没有根本破除，新旧城乡二元关系“剪不断、理还乱”，成为转变经济发展方式、全面建设小康社会的重要制约。

深入分析当前城乡体制的“二元性”，其中最具“核心影响力”的基础性制度，主要有三：从财政制度来看，财政资源配置偏向工业、城市的格局没有根本改变，特别是一些与农业生产、农民生活直接相关的设施及服务项目，仍未完全纳入公共财政支出的范围。从户籍制度来看，由于依附在户籍上的社会福利仍然存在，城乡户籍的内涵极不一样，农民工与城市居民所享受的公共服务明显不同，大中城市的落户门槛依然居高不下。从产权制度看，与城市居民对占有资源的完全产权相比，农民在土地、林地以及各种资源的占有关系上，无法享受充分的产权收益，农村土地、房屋等资产不能用作贷款抵押，导致农村的资源、资产不能转化为资本，严重制约着农民创业增收和农业扩大再生产。

推进城乡二元体制改革，是一项涉及方方面面的系统工程。由于城乡二元体制渗透到经济社会的各个方面，并且盘根错节、繁复庞杂，在很大层面上还存在诸多法律障碍。为此，在推进城乡二元体制改革的过程中，要循序渐进、逐步深入，既要有可操作的顶层设计，又要有中间目标和具体步骤，更要有符合各地实际的制度创新安排，在错综复杂的制度体系中，寻求重点领域和关键环节的先行突破，实现纲举目张，至关重要。当务之急是，要加快破解财政、户籍、产权等基础性制度障碍，“皮之不存，毛将焉附”，使统筹城乡发展的制度设计和政策安排，不再延续城乡二元的“传统”而真正趋向一体化。

一是深入推进财政体制改革。加快建立城乡统一的公共财政制度，将农村道路、农田水利等基础设施，以及农村教育、卫生、社会保障等公共服务支出，尽可能地纳入公共财政支出的范围，大幅提高支农资金占全部财政支出的比重，确保城乡设施建设都有预算安排。在加强财政投入的基础上，积极探索多元化、多层次的融资渠道，形成政府引领、市场运作、社会广泛参与的统筹城乡投入机制。

二是深入推进户籍制度改革。进一步放宽户口迁移政策，取消不合理的落户条件限制，以合法稳定住所或合法稳定职业为户口迁移基本条件，以经常居住地为户口登记基本形式，建立城乡统一的户口登记制度，促进已在城镇就业和居住的农民落户城镇。同步推进农民经济身份与社会身份相分离，积极探索农村土地制度改革，保障农民对土地承包权、宅基地使用权和集体经济收益分配等经济权益。

三是加快推进农村产权制度改革。加快农村集体土地和房屋所有权、集体建设用地使用权、农民宅基地使用权和房屋所有权的确权登记发证，依法确认和保障股份经济合作社和股东土地及房屋财产权。加快构建具有股份经济合作社股权、土地承包经营权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权交易等多种功能的农村产权交易平台，激活农村资源、资产的市场化配置机制，打开农村资源资产的资本转化、资本增值、资本积累的金融通道。