关于创新议案建议办理工作机制的实践与思考——以扬州市人大议案建议办理工作为例

□ 罗庆久

对各方面工作提出议案和建议、批评、意见（以下简称建议），是宪法和法律赋予人大代表的一项重要职权，也是人民当家作主的重要形式。人大及其常委会既是国家权力机关，也是民意代表机关，监督和支持“一府两院”认真办理和落实代表议案建议，是依法履职的有效方式，也是密切联系人民群众的重要渠道。江苏省扬州市人大常委会从近年来的代表议案建议办理工作着手，分析办理工作的发展变化趋势，针对存在问题和原因，围绕议案建议的提出、交办、办理、督查等环节，创新完善工作机制，有效发挥地方国家权力机关在推动议案建议办成率方面的重要作用。

一、议案建议办理的工作实践

纵观扬州人大代表议案建议办理工作发展变化，大致可以发现其发展路径和变化轨迹。

1.数量总体上升。一是届届有所增长。从届次数量对比来看，市四届人大期间，代表共提出建议1300件，平均每年260件；市五届人大期间，共提出议案建议1443件，平均每年288件；市六届人大前4年，共提出议案建议1316件，平均每年329件。二是每届议案建议数量有规可循。从第五、第六近两届议案建议数量变化轨迹看，五届人大届中之年（2005），议案建议为317件，为议案建议的高峰；届末的五届人大五次会议及闭会期间（2007年），代表共提出238件议案建议，为五年建议中最少的一年。市六届人大的起始之年（2008年），议案建议为303件，为5年来的次少；届中的2010年，议案建议359件，为5年来之最，2012年市六届人大五次会议上，议案建议232件，为5年的谷底。分析近两届的变化过程，大致呈现低—高—低（或者谷—峰—谷）的分布情形。

其中原因主要是：刚开始是新代表，不熟悉提议案建议程序，不会提；5年后成了老代表，太熟悉议案建议工作，不愿提；第三年当代表渐入佳境，进入角色，不能不提。三是民生类建议数量稳中有升。虽然议案建议没有专门分民生类，但从现行的6项分类来看，城建管理和环保、教科文卫、工交财贸类占到六成左右，民生类议案建议一直在50%到65%曲线徘徊，上下波动不大。

2.质量不断提高。最明显的变化是由单一性向公共性、综合性发展趋势。扬州市六届人大四次会议及闭会期间，综合性建议超过50%。以前要钱修桥建路等个别具体建议少了，着眼于行业、区域发展大局的多了，质量有所提高。如以往的“保持甘泉境内土地出让金全额返还”、“夏桥村通公交”、“扬州汽车站西迁”、“送桥镇张公渡村与郭集镇郭集村之间撤渡建桥”等建议，个案性强。近几年来，“实施宁镇扬都市圈战略”、“加大投入推进城乡一体化”、“加强城乡基层卫生服务体系建设”、“加快农业政策性保险试点”、“让农民喝上安全卫生自来水”、“关于推进居家养老社会化服务”等议案建议，涉及面更广泛。从这些数量可观的综合性建议中，我们可以看出，代表们履职的视野更加开阔，与选民的联系更加密切，对代表建议具有的公共性、全局性的特点理解得更加深入；可以清晰看出从单一型向综合型公共型、从局部利益到整体利益的变化趋势。

3.办理制度渐趋完善。1998年10月，扬州市四届人大常委会第六次会议通过《关于办理代表建议、批评和意见的办法》，对建议的交办程序、办理时限、奖惩等作出规定，促进建议办理工作的规范化。2009年底，出台《关于改进代表议案和建议办理工作的实施意见》，从提交、办理结果分类、评价方式、督查、答复、评优奖励6个方面作了全面改进，并制定了办理工作具体操作办法，促进承办部门进一步规范办理工作。办理结果分类和评价方式由“面对面”改为“背靠背”，满意不满意由代表说了算，办理实效明显提高。2011年，推动建立市长领办重点建议机制，从332件代表建议中，选取改善市区水系、农村医疗垃圾处理等11件民意集中度高、需要协调推进的建议，交由分管市长牵头办理。举行市人大代表建议办理询问活动，面对面询问市长建议办理进展情况。这一次“面对面、实打实、硬碰硬”的民主问政活动，不仅促进了建议办理工作，更是公民有序民主参与的一次生动实践。

4.办理形式不断丰富。一是实施重点督办。市人大常委会每年确定一些重点建议（如2006年10件、2009年15件、2011年31件），由常委会负责人牵头重点督办，常委会工作机构分片、对口督办，取得明显成效。二是实行滚动办理和“二次答复”。对往年答复代表暂时不能解决的建议，督促进行滚动办理。扬州市四届人大滚动办理了280件代表建议，解决率为47.14%。对“一次答复”尚未解决或正在解决的建议，要求认真做好“二次答复”工作。对2010、2011年需要“二次答复”的49件、31件建议进行“回头看”，取得较好效果。三是增强办理工作公开性和透明度。实行网上提交，开展网上跟踪督办建议工作，使办理工作更加公开、便捷。常委会联合市广电总台，在《扬州新闻》推出“TV议案365”专栏，及时反映代表建议以及政府部门办理落实动态，使“荧光增白剂浸泡蘑菇”等一批民生问题得到有效解决。承办单位通过走访代表、专家现场解读、代表实地视察、集中答复等方式，实行开门办理。四是采取激励约束措施。实行办理工作定期通报制度，扬州市政府专门下发《关于报送市人大代表建议办理工作进度的通知》，并实行一周一督查，对办理进度较慢的直接通报到承办单位主要负责人；将议案建议办理工作纳入目标管理和能力作风考核范围，常委会会同市政府对相关单位和部门的办理工作进行年终考核，考核不称职的不得评先。自2005年制订《关于评选表彰优秀议案、优秀建议的实施意见》以来，共评选出优秀议案和建议224件（见表格一），并在人代会预备会上给予表彰。

表格一：2005年以来扬州市人大表彰的优秀议案建议一览表

5.解决率稳步提升。从年度看，议案建议办理解决率由1998年的38.5%，提升到2003年的40.2%、2004年的41.26%、2005年的43.2%直至2009年的49.5%，2010年跃升至66%，2011年又创新高，达到了72.6%，年度解决率呈增长态势。从届次上看，市四届人大共解决代表议案建议562件，解决率为47.16%；五届人大任期内，已经解决和基本解决的713件，占49.41%；六届人大前4年议案建议解决的751件，办成率为57.09%。办理的解决率逐届有所提高。特别是本届以来“关于全面实施节能降耗战略”、“制定优惠政策吸引农民进城旅游”、“扬州城区全面实施生猪屠宰前‘瘦肉精’检测”、“高度重视固体危险废物处理工作”等82件重点建议，由常委会领导牵头督办，推动办理工作不仅注重满意率，更在解决率上见成效（见表格二）。

表格二：扬州市六届人大以来重点建议解决率一览表

二、目前存在的问题和产生原因

近年来，随着代表履职能力的提升、“一府两院”重视程度提高以及人大督办力度的加大，议案建议办理工作成效日益明显。但与人民群众的期望相比，相对人大代表的真实满意度而言，从人大督查工作的境遇来看，还不尽如民意和人大代表之意，必须着力推动办理工作落到实处。

1.代表建议质量亟待提高。从目前现状看，议案建议质量不容乐观。一是格式不符合规范。代表法第二章第九条规定：议案应当有案由、案据和方案。很多代表把案由和案据合二为一，作为主体的方案也只有寥寥数语，精练至极，导致案由不明确，案据不具体，方案缺乏可操作性。扬州市五届至六届人大10年来，提出议案建议2991件，真正列入大会议案的只有两件：《推进新阶段“菜篮子”工程建设的议案》《关于迎接扬州建城2500周年，全面提升城市品质的议案》。许多代表联名的议案全部转作建议办理。二是议案建议重复率高。每年的议案建议，都深刻打上年度特点的烙印。因2008年金融危机爆发，在2009年十一届全国人大二次会议上，551件议案建议聚焦保增长、扩内需、调结构。近两年扬州市人代会议案建议，有关食品安全、水环境保护整治、交通畅通、教育医疗、“三农”等，有的似曾相识，有的时常“撞车”，只好合并“同类项”。由于过于追求“一号议案”、提倡“议案大户”，导致只注重量的扩张，而不注重质的提升，从某种程度说，与其多而差，不如少而精。三是一些建议质量较差。由于个人利益驱动，或素质因素，个别代表建议与现行法律法规和方针政策相悖，超越了本级政府职权范围。2011年全国“两会”上，出现了一些五花八门的雷人雷语：建议每周工作4天半，有益身心健康；废除简化字，恢复繁体字；稳定高房价，提升人口素质；纳税行政级别化、学位加设学士后一档、斗鸡合法化……这些代表既得利益集团的可笑建议，显示了代表的非理性和代表性的缺失。

2.议案建议面广量大难度高。在转型期社会发展时代背景下，在城乡二元对立和城市化发展进程中，出现的问题繁多而复杂，涉及教育、劳动就业、社会保障、医药卫生、住房、拆迁安置、环境保护、分配不公等各个领域，为议案建议产生提供了现实土壤。由于议案建议涉及面广，涵盖量大，从扬州市人大常委会目前的6项分类看，前5项还不能兼收并蓄，许多建议只好归于“其他”名下。人大代表作为人民群众和所属阶层的代言人，必然要利用人大代表身份，依法履行职责，通过提出议案建议这一合法渠道，表达和反映利益诉求，维护实现合法利益。而且议案建议又是一个动态的变化过程。如反映农产品质量的建议，起初建议抓好节日市场副食品供应工作，接着建议加强郊区蔬菜基地建设，后来提出重视“菜篮子”安全，抓好“三品”建设；现在提出加强流通环节食用农产品安全建议，情况不同，要求不同，标准不同。一年一届的议案建议，都反映议案建议的动态变化特点。同时由于议案建议办理牵涉多个部门，九龙治水，一个食品安全涉及多个部门，一提到医改议案就转到卫生部办理，16个部门联手搞医改，客观上给办理工作增添了难度系数。

3.议案建议办理实际满意度和办结率不高。政府议案建议办理报告讲：代表对办理结果的满意或基本满意率100%。其实，这个满意率是含有水分、虚高的100%。实际工作中，承办单位寄送答复时，会附上征求意见表，可一些代表披露：写“不满意”后，就有部门人员通过层层关系，希望代表“从大局出发”，让代表在“征求意见单”上签“满意”；有的单位当面答复，态度热情，言辞恳切，可就是不解决问题，代表碍于情面，只好“被满意”。本届以来，1443件建议的解决率虽然逐年攀高，但由于改变了办理结果分类，原来解决率通常表述为“已经解决或基本解决”，从2010年开始，改为“解决采纳”。大家都知道“采纳”的含义：接受（意见、建议、要求）。因此，接受与解决不能划等号。这就意味着，这两年增高的解决率，是经过技术处理的跃升。同时也要看到由于建议逐年增加，分母逐年变大，解决率上升的同时，列入计划逐步解决或留作参考的也在逐渐增加，办结率依然不高。产生的原因，主要是：

（1）议案建议准备不到位。由于人大代表大多数是兼职代表，官员、老板和明星比例一直居高不下，很多人只是把代表当作头衔和荣誉，在选举之前拼命想当，当上之后权当罩了一层光环，没能真正把代表当作一项职务来履行。平常不关注民生问题，不利用行业特点联系选民，不思考社会现象；会前不深入调查研究，不征求选民意见，不早作准备；会中跟着感觉走，临时动议，仓促拼凑，存在较大的随意性，来源渠道比较狭窄，民意的基础不厚。加上人大之前缺少有针对性、系统性的培训，代表甚至混淆议案和建议的概念，往往把具体工作方面建议作为议案提出，这样的建议只能是跳不出小圈子的建议，更遑论建议的高质量了。

（2）议案建议办理方式创新不够。一是答复不够及时规范。代表法第四章第四十二条规定：有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见，自交办之日起三个月内答复。涉及面广、处理难度大的建议、批评和意见，应当自交办之日起六个月内答复。少数承办单位领导不够重视，以工作忙为借口，有时逾期答复，复函程序不够规范，代表很有意见。二是重答复轻办理现象依然存在。有的承办部门答复文来文往，材料旅行，建议空转；有的信奉态度决定一切，人来人往，面复态度很好，事后兑现迟缓，解决实际困难的措施不够有力，落实关系民生的议案建议力度不大，造成个别建议年年提出、年年落空的结局。涉及多个部门共同办理的建议相互间联系配合不够，存在推诿扯皮现象。“你提的建议我们高度重视，但是……你的建议我们无法办理……”这样的答复语，已经成为格式化句子。三是办理方式单一落后。有的办理方式，还是沿用过去行政命令式、批示式，而不从机制上去创新完善，以批示代替落实。“本次人代会上，代表们提出的建议不少，反映了代表的责任感和使命感，请市政府特别是分管同志、职能部门的同志高度重视、认真对待，本着积极负责的态度，一如既往地做好工作。能解决的尽量帮助解决；一时不能解决的望诚心诚意予以解释说明，并在今后工作中积极创造条件加以解决。”这样的领导指示，不仅没有消失，而且在办理工作中大行其道。

（3）议案建议督办手段偏软。一些同志认为人大与“一府两院”虽然性质不同，但都是在党委的领导下开展工作，唱的一台戏，吃的一锅饭，大家抬头不见低头见，情面上过得去，大可不必为了工作顶真碰硬，闹得脸红脖子粗，还是一团和气好。有的同志觉得因政策、财力客观所限，办理不到位，理所当然。在人大履职实践中，质询、评议、满意度表决等刚性监督手段，往往被束之高阁，成了“屠龙之技”。在议案建议督查中更是难得一用，偶一为之，绝对是当地的“好新闻”。另外，由于对政府部门工作职责了解不深，建议分解不够准确科学，确定的承办单位时有错位现象。

三、工作对策和建议

办理无限，创新无限。岁岁年年“建议”不同，年年岁岁“办理”相似，不能总使“程咬金的三斧头”，或者穿新鞋走老路，必须摸着石头过河，从议案建议提出、交办、办理和督办等环节，探索创新办理工作增强实效的新机制。

1.加强履职引导和工作培训，提升议案建议提出质量。虽然提出议案建议是人大代表的法定职权，“一府两院”等国家机关办理是法定职责，是必须的，但其实，“提”和“办”是议案建议这枚“硬币”的两面。代表提得有针对性、现实性、可操作性，政府就办得方便些、实在些、成效明显些。据2010年3月10日《南方都市报》报道，十一届全国人大三次会议期间，全国人大代表、桂林电器科学研究所所长陈仲提交了一份议案——《关于要求全国人大常委会开展反垄断法的执法检查》。但自议案提交之后，陈仲变得忙碌起来。“7日晚上议案提交后，不下50个电话找过来，8日中午平均每十分钟一个电话进来，好多转弯抹角找到我的电话，还有别的代表团的人找到我们驻地面谈的，多数是希望能撤回议案。”为什么一份议案招来这么多电话“说情”？关键在于体现了广泛的代表性和整体利益；原因在于认真思考和负责态度，深入调研，吸收转化，“挣扎了近半年”才写成；根本在于牢记代表身份，不做“四手代表”（走访选民握握手、听听报告拍拍手、选举表决举举手、大会闭幕挥挥手），在人代会上独立地“代而表达”，面对压力，坚决不撤议案，认真执行代表职务，积极履行代表职责。原来好议案可以这样写成。笔者不禁为这样的议案喝彩，希望这样的议案多多益善。叫好的同时，得到以下启示。一是优化代表结构。要结合这次换届选举，在坚持区域选举制的基础上，适当引入界别选举制度，作为区域选举制的有益补充。探索人大代表经常性发挥作用的制度途径，将一批愿意并且能够代表人民群众利益和意志的“政治活动家”吸引到人大代表中来，使人大代表逐步由“先进劳模型”向“政治代表型”转变。试点探索建立人大代表的竞争机制，从代表候选人的提名、酝酿、确定等环节，尽可能减少组织包办、领导指令，增加选举人和被选举人选择的自主性。要贯彻落实“城乡按相同比例选举人大代表”规定，完善代表结构划分，适当提高农民代表、工人代表和工作在基层一线的经济、法律、教育、文化、卫生代表比例，降低官员代表比例，尽量减少上下级代表、同级人大代表与党代表及政协委员之间的交叉。二是加强代表学习培训。要采取专题培训、编印资料等形式，加强代表法律法规和方针政策的培训学习，了解本地经济社会发展现状，掌握提出议案建议的程序和规范，不断提升其综合素质和议事能力。三是引导代表做好建议准备。议案建议工夫在会外。平时结合职业和行业特点，利用多种联系渠道，经常性地联系选民；结合11月的代表联系选民“统一见面日”活动，脚站在选民中间，联系选民向下扎根，广泛征集意见，减少代表建议的随意性和局限性。发挥代表小组作用，确立建议主题范围，做好建议调查论证，按照建议格式要求拟出初稿。对联名的建议，领衔代表应让其他代表了解内容，集思广益，力争建议出精品、上水平。

2.注重程序和效率，提高建议交办水平。一是认真审核。目前人代会议案审查组不太适应形势的发展要求，应像国民经济社会发展计划和财政预算审查委员会那样，成立议案建议审查委员会，除人大和“一府两院”有关同志外，吸收一些专家学者、社会人士参加，优化人员结构，切实发挥作用。对一些问题提得不准、文字表述不清，或一件两事、一件多事的建议，主动与代表沟通，协助代表整理；对个别与现行法律和政策不符的建议应及时引导代表修改和撤销。二是规范分解。要结合代表建议事项和部门职权特点，准确确定承办单位；对涉及多个承办单位的，要明确主办单位和协办单位具体职责。要对代表建议及时整理汇总，通过新闻媒体和网站，向全体代表公开。三是及时交办。人代会后，要按照规定期限，以常委会文件和交办会形式，及时将代表建议转交政府，落实承办责任，提出办理工作要求。

3.强化刚性手段，创新议案建议督办机制。代表建议年年提、反复提，可问题还是没有有效解决，怎么办？对代表建议答复得好，但就是不按时兑现承诺，怎么办？代表所提建议，以“难以解决”为“不解决”的借口，怎么办？一是建立办理工作协调机制。对于事关全局、群众关注度高的建议，对于多个单位共同办理或代表年年提而部门办理难度大的建议，继续实行常委会领导牵头督办重点建议，继续推行市长领办重点建议做法，务求办理实效。二是建立代表和公众参与机制。人大工作的基础是代表、活力在代表、创新靠代表。应充分发挥代表作用，尽可能使代表参与建议办理的各个环节，组织人大代表询问建议办理与市长面对面活动，互动交流建议办理进展情况，并使这项工作规范化、制度化。2011年7月，江苏省苏州市人大就“扬尘治理、生态补偿、社会养老服务”等3件议案的办理向社会公众征集建议意见，这是苏州首次通过向社会征集建议的方式来促进议案的办理效果。我们可以学习借鉴这一创新做法，开门向社会征集议案建议办理的建议意见，使人大代表议案办理更符合人民群众的意愿，使其具有更强的针对性和可行性。在运用“TV议案365”专栏及时反映代表建议和办理落实动态的基础上，还应借力其他媒体，在报纸、网站上集中公布议案年终办理结果，保障代表和群众知情权，宣传人大监督、政府办理和代表履职情况，发挥舆论监督作用。三是建立问责、绩效评估、民主评议和票决机制。为进一步提高代表建议整体质量和代表工作水平，2011年4月，辽宁省沈阳市人大常委会通过了沈阳市人大代表建议办理工作问责办法、关于重点督办的代表建议办理工作绩效评估办法。问责办法明确问责范围，要求用“结果”说话；明确办结时限，“难以解决”不能成为借口；杜绝代表“被满意”，更加注重办理实效。绩效评估办法规定，主任会议选择重点督办的代表建议进行办理工作绩效评估，被评估部门将根据市人大常委会绩效评估意见进行整改落实。2010年12月底，河南省安阳市人大常委会召开重点建议民主评议会，35位到会的常委会组成人员，包括重点建议提议代表在内的51名市人大代表成为“裁判员”，共同为2010年23件重点建议办理工作现场投票测评“打分”。此前，通过了关于对市人大代表重点建议办理工作进行民主评议的意见。其中明确规定，对参评单位的评议结果，按得分高低顺序排名，市人大常委会将向“一府两院”进行通报。垂直管理部门的评议结果，由市人大常委会通报其上级主管部门。所有评议结果将适时通过媒体向社会进行公布。为了加大议案建议办理的督办力度，创新监督方式，加大承办单位的责任感，2009年3月26日，重庆市巫山县人大常委会作出了《关于县人大代表所提议案建议办理绩效须在县人大常委会和人民代表大会上实行满意度票决的决定》。2010年2月，首次在巫山县十五届人大五次会上票决4件议案和10件重点建议办理绩效，开全国先河。2011年1月20日在该县十五届人大七次会议上，除了全体代表继续对5件议案和20件重点建议办理绩效进行满意度票决外，还增加了由全体代表对20个承办单位办理126件一般建议的满意度进行票决，使议案建议票决达到全覆盖，使督办机制日趋完善，承办部门办理情况好不好，由代表说了算。

扬州市人大常委会可以借鉴整合这些创新举措，结合在议案建议办理工作上的有效做法，不断总结探索提升。在2011年探索建立分管市长领办建议机制的基础上，可以采取分步走的方式，先制定绩效评估和票决的规范性办法，然后结合审议政府关于代表议案建议办理情况汇报，选择重点建议在常委会会议上进行满意度表决，条件具备后再在人代会上施行，从机制层面上强化刚性监督，推动人大代表议案建议办理工作取得新成效。