矿山环境外部性原因与对策研究

吕 婕，吕 军

(中国地质大学(武汉)经济管理学院，湖北 武汉 430074)

近年来我国矿产资源开发利用的强度不断增大，但是矿产资源的开发产生了大量副产品，如污染、自然植被损耗以及生物物种的缺失等，使矿山环境外部性日益凸现，对矿山生态环境和经济社会可持续发展构成严峻挑战。可以说，环境外部性是环境问题产生的根源，使矿产资源得不到合理配置。因此如何实现矿山环境外部性内部化，根本上改善矿山开发的生态环境，是新时期矿产资源开发利用和保护所面临的一大难题，得到了政府和学界的关注。本文在过去研究的基础上探讨了矿山环境外部性及其深层次的原因，将政府和企业结合在一起，为治理矿山环境外部性，实现循环经济和可持续发展提出积极对策，为矿山环境管理提供依据。

1 矿山环境外部性及原因分析

外部性理论是可持续理论依据之一，环境外部性是指经济主体对与他们没有合约关系人们的环境福利所产生的有害影响(孙鳌，2009)，且他人又得不到相应的补偿。换句话说，环境问题是产生于生产者和消费者行为的外部性，即环境外部性导致了市场失灵，进而造成环境问题。从目前的理论研究和实践工作来看，本文认为矿山环境外部性指矿山开采企业的社会或经济行为对矿山环境福利产生了影响，并且不需要为此影响负责时产生的成本和收益，具体表现为矿产开采过程中产生的环境问题、环境损害以及对社会造成的压力和社会成本。归纳起来，现阶段导致矿山开采环境外部性的原因主要包括以下方面。

1.1 矿山环境资源产权关系界定不明晰

这是导致矿山开采环境成本外部性产生的根本原因。产权是一种激励和约束机制，对各经济主体的活动起着制约的作用。正如科斯指出，产权制度是经济运行的根本基础，对资源配置具有根本的影响。环境的所有权和使用权难以准确地规定在于其公共物品的性质，使用者可以免费获取稀缺资源所带来的收益，在获利动机的驱使下对资源的过度开发和利用，必然导致资源的枯竭以及环境的污染。

我国实行的是矿产资源所有权制度，分别设立矿产资源和土地所有权，即矿产资源为国家所有，而与采矿有关的土地基本上为农民集体所有，而矿山企业只有开采权。在这一制度下，实际产权与名义产权相脱离，不可避免地会因权益主体不一致而产生矛盾，拥有采矿权人不愿意承担保护矿山的责任，将对资源和环境破坏的成本转嫁给大众，从而实现私人总收益等于私人成本(图1)。从图1可以看出，矿山开采过程中产生的外部环境成本，导致私人边际成本小于社会边际成本，即MPC

图1 环境外部性造成的市场非效率示意图

1.2 政府政策失效

政府政策失效是导致矿山开采环境成本外部性产生的重要原因。一方面，公共项目决策大多是以项目的现期收益大小来衡量的，尤其注重政府任职期间内的影响力，却忽略了环境外部影响和长期效应。如“就矿不就地”的矿产资源开发模式导致了矿山的地质环境问题以及土地破坏现象。另一方面，政府环保职能分散，增加了矿山治理的难度，如矿山环境管理涉及到农业、林业、建设以及水利等部门，各部门责、权、利的不统一，而且部门之间缺少沟通，往往导致了“规划跟不上变化”，组织资源的低效率。

1.3 制定和执行环保政策的信息不对称

对矿山环境外部性的治理过程中，政府需要采集企业排放废气废物以及矿山开采过程中对生态环境影响等相关信息，但是这些信息属于企业内部资料。这些企业有可能隐瞒信息的倾向，而且，多家矿山开采企业排放的废弃物可能混在一起，化学物质在空中发生化学反应，多种化学物质的协同作用产生的危害性更大。因此政府难以获得真实准确的环境资料来评估环境外部性并制定和执行环保政策。

1.4 企业环境成本意识淡薄

对于矿业主而言，追求的是利润最大化，成本和收益是其考虑得首要因素。因此，在自身成本最小化、利益最大化的自利动机驱使下，忽视了生态环境资源这种高度短缺的生产要素在经济运行中的重要作用，对当地的环境和生态造成破坏，使资源输出地成为“资源陷阱”。以煤炭资源开采为例，我国煤层赋存地质条件差，不便于资源开采，有些开采企业地质条件好则采，不好则丢，煤炭回采率大大降低，造成资源的严重浪费；又如在小秦岭地区某金矿，尾砂库建在公路边，运输车产生的风流将尾砂直接扬起，使大气中粉尘浓度超标。

2 矿山开采环境外部性内部化的政策建议

矿山开采中的环境成本与经济效益是相辅相存，只有人与环境的共融，才能适应时代的变化，实现社会经济的可持续发展。减少矿山开采过程中的环境损失，治理矿山开采环境外部效应的关键在于促使矿山企业在决策时考虑其行为所产生的外部成本，即使环境外部性内在化，并不断优化环境资源。

2.1 明确资源产权关系，实施可交易排污许可证制度

可交易的排污许可证，实质上是通过政府干预明确矿山资源的产权归属，同时通过市场机制来实现资源的最优配置。只有将政府干预和市场机制有效结合起来，才能有效解决环境外部性问题，把污染控制在较低水平。政府通过建立排污许可证制度建立矿山环境资源的产权市场，同时允许环境资源产权在市场上交易。政府通过可交易的排污许可证对矿山开采企业的排污量进行控制，保证了环境资源的可持续性。矿山企业或者增加控污设备的投入，或者通过排污市场购买排污权，从而把环境成本合理地纳入企业生产成本中，利用价格杠杠来控制排污量，体现了“谁污染，谁付费”的原则。

2.2 完善矿山开采环境信息

如要求矿山开采企业将有毒化学物质的使用、排放等信息向当地政府机构报告等等。当地政府可根据相关企业的活动对其“加贴标签”，产品标签可以分为三种类型：第一种标签由企业自由申请，再由独立机构设立标准，根据标准来评价企业；第二种标签的认定在矿山开采企业由内部自主进行；第三种标签是矿山开采企业只是向当地政府提供相关信息。环境标签有助于矿山开采企业加强环境意识，促使企业改进工艺、实施清洁化生产，实现生产与环境的协调发展。

2.3 建立矿山开采环境管理与技术推广部门

建议建立区域矿山开采及相关技术推广部门，一方面该部门能直接面对企业，克服原有职能部门分割的问题，另一方面可以根据地区发展需要以及本地区的经济发展水平因地制宜发展重点技术，推行清洁生产，从源头上控制污染物的产生。区域矿山开采及相关技术推广部门的职能范围应包括以下方面；第一，推行构建生态型矿山开采的新模式的发展目标；第二，推广清洁化生产的相关技术信息和政策，为企业提供相关咨询等；第三，协助与欧美发达国家的交流与合作。

2.4 明确矿山企业环境主体的责任

增强企业环境成本意识。矿山环境外部效应内在化应根据“谁污染，谁治理”的原则，加强企业环境意识，明确以企业为中心的管理模式。首先，企业比政府更清楚环境治理的成本与收益，如政府在制定排污收费率时，由于不了解企业的边际成本和边际收益，过于考虑到企业的负担，制定的排污费率比较低，导致了部分企业“守法成本高，违法成本低。”第二，从长远来看，矿山开采企业不仅仅是生产者，也是技术革新者。只有明确了矿山开采企业作为环境主体的责任，才能加强矿山企业环境意识，促使大型老企业进行环境保护技术改造活资源节约型技术创新，淘汰污染严重的落后工艺设备，推行清洁生产。

2.5 尽快建立矿山生态补偿机制

矿山生态环境治理是一项复杂的系统工程，一方面需要建立以“政府为主导、企业为主体、市场化运作”的机制；另一方面，加强公众监督地质环境治理恢复力度。建立矿山环境治理恢复公众参与制度，明确公众的参与权，有助于对矿山环境治理恢复保证金的相关标准制定。

2.6 构建生态型矿山开采的新模式

目前我国矿山开采发展模式就是传统的“资源—产品—污染排放”单向流动的线性经济的再现，而且相关产业链条不连续，从而加剧了矿山开采对环境的影响。因此，本文认为只有构建生态型矿山开采的新模式，才能实现真正意义上的实质转变。构建生态型矿山开采的新模式包括一个体系和三个内容。一个体系是指以企业为主体进行生态环境建设，建立和完善矿山生态环境监督机制以及政府之间的协调机制。三个内容包括：第一，矿山开采应以社会经济可持续发展为目标，追求资源、环境、人类发展的协调与和谐的趋势；第二，矿山开采应以“循环经济”为发展理念，追求原材料加工、开发、回收、综合利用、评估一体化，实现经济、社会、环境效益最大化的趋势；第三，矿山开采应以产业链条延伸为关键，实现多效益化，构建生态经济型矿山开采新模式。

3 结语

本文基于外部性的理论，具体分析了矿山环境外部性及原因，并提出相应对策，得出以下结论：

1) 环境问题的实质在于环境外部性。环境外部性是矿山环境污染产生的根源。因此，要从根本上解决矿山开采中的环境问题，就必须解决矿产开采过程中外部性问题。

2) 治理矿山开采环境外部效应的关键在于使外部影响“内部化”：明确矿山产权关系，建立“以政府为主导、企业为主体、公众来监督、市场化运作”的矿山环境管理机制，构建生态经济型矿山开采新模式。

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