改革开放以来我国农村义务教育财政体制：演变、特征与政策建议

杨会良，张朝伟

（1.河北大学 管理学院，河北 保定 071002；2.河北大学 教育学院，河北 保定 071002）

改革开放以来我国农村义务教育财政体制：演变、特征与政策建议

杨会良1，张朝伟2

（1.河北大学 管理学院，河北 保定 071002；2.河北大学 教育学院，河北 保定 071002）

改革开放以来，我国农村义务教育发展取得了巨大成就，农村义务教育财政体制也发生了深刻的变革，但目前该体制仍存在一些问题，其根本原因是缺乏稳定、有效、均衡的农村义务教育经费投入保障机制。构建农村义务教育财政新体制，一要增加教育投入总量，建立公平的教育财政管理体制；二要明确政府责任，提升投入主体重心；三要完善转移支付制度，促进教育资源配置均衡；四要完善教育财政法律法规。在分阶段回顾农村义务教育财政体制变迁历程的基础上，总结了我国农村义务教育财政体制的演变特征，并就如何进一步改革和完善我国农村义务教育财政体制提出政策建议。

农村义务教育；财政体制；制度变迁

义务教育是我国整个教育体系的基础，在我国教育整体发展中占有极其重要的位置。而农村义务教育作为实施义务教育的重点和难点，具有基础性强、涉及面广、承载量大、影响深远等特点，在义务教育中占据更加突出的位置，是事关农村经济社会发展全局的一项战略任务。当前，制约农村义务教育发展的最根本问题是财政体制。因此，改革和完善农村义务教育财政体制，有利于保障和促进农村教育事业的发展。

一、我国农村义务教育财政体制的演变历程

教育财政体制有着鲜明的时代特点。改革开放以来，随着我国财政经济体制的变革，我国农村义务教育财政体制也随之发生了变化，改革进程不断推进，颁布了大量法规和政策性文件，分别确定了我国不同时期农村义务教育财政体制。根据我国经济形势和财政体制变化的特征，可以将农村义务教育财政体制的变迁分为以下几个阶段。

（一）“两级财政、分级包干、分级管理”的体制时期（1980－1984年）

1980年，我国财政体制进行重大改革，中央与地方财政开始施行财政分权，实行“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”体制。与之相适应，1980年4月，教育部下发了《关于实行新财政体制后教育经费安排问题的建议》，提出对教育经费实行中央和地方两级财政拨款，各省、市、自治区负责所属的高校及中小学的经费，中央则负责中央各部委所属的高校和中等专科学校经费，义务教育阶段的经费主要由地方负责和管理。1983年中共中央、国务院发出了《关于加强和改革农村学校教育问题的通知》，就加强和改革农村学校教育提出一系列指示，要坚持“两条腿走路”，以国家办学为主体，充分调动农村合作组织、厂矿企业、农民等方面办学的积极性，通过多种渠道解决农村教育经费问题。总体来说，这一时期并未建立真正意义上义务教育投资体制，体现在管理权限上，当时的义务教育主要实行国家办学、中央集权、财政单一的管理模式。这一阶段我国农村义务教育发展仍然主要面临办学条件差、经费短缺、教师工资低、中小学失学率上升等问题。

（二）“地方负责、分级管理，以乡为主”体制时期（1985－1993年）

1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出，基础教育实行“地方负责、分级管理”的原则，中小学教育经费纳入地方预算，中央实行专项补助。1986年颁布的《义务教育法》对上述义务教育管理体制以法律形式加以确认，其后于1992年发布《〈义务教育法〉实施细则》进一步把以地方为主负担教育经费的特征予以明确。“地方负责、分级管理”的农村义务教育管理体制，给予了地方更大的办学自主权，同时也使地方承担了更多的办学责任。乡级政府成为义务教育经费的主要筹措者，而乡级政府又以教育费附加的形式将农村义务教育经费的负担转嫁到农民身上，农村义务教育呈现出“人民教育人民办”的格局。

在教育经费投入体制上我国长期实行的是“两条腿走路”，1985年前后这种体制发生了变化，开始实行“多条腿走路”的筹资体制，逐渐形成了以政府财政拨款为主，“财、税、费、产、社、基”等多种渠道筹资的财政体制。据统计，从1981年至1991年的11年间，我国多渠道筹资用于改善中小学办学条件的经费达1 071亿元，其中国家财政拨款为357亿元，占改善中小学办学条件经费的33.3%，教育费附加、社会集资等筹措经费714亿元，占改善中小学办学条件经费的66.7%［1］。“以乡为主、多方筹资”的投资体制有力地促进了农村义务教育的发展，到1993年全国已有91%人口的地区普及了小学教育。但由于投资主体重心过低，这种典型的“低重心”体制也使农村义务教育暴露出许多突出问题：办学经费得不到保障，拖欠教师工资、教育欠债等现象非常明显；农民教育负担加重，教育乱收费现象突出；教育发展非均衡性突出，办学效益得不到提高。

（三）分税制背景下“以乡为主”的体制时期（1994－2000年）

为了增强中央财政的宏观调控能力，我国于1994年实行分税制改革。分税制的推行改变了中央和地方财政收入的格局，中央财政收入大增，而地方财政收入下降，县乡财政自给率明显偏低。各级政府间财力格局的调整，使得财力更加向上集中，但对事权并没有作出相应调整，导致了财权与事权的不对称，加剧了农村义务教育经费紧张的矛盾。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》规定“县乡两级政府要把教育纳入当地经济、社会发展的整体规划，分级统筹管理基础教育”，可见县乡政府，尤其是乡级政府仍是农村义务教育的主要承担者，而乡级政府往往是各级政府中财政收入最弱的一级。1996年我国义务教育支出结构中，中央财政支出只占到0.04%，地方财政支出却占到99.96%，出现了“小马拉大车”的现象。

为控制和减少财政分权给教育事业带来的影响，1993年印发的《中国教育改革和发展纲要》对教育投入作出了新的规定，明确提出逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例到20世纪末达到4%，确立了“三个增长”和“两个比例”的原则和要求。同时，中央政府从1995年开始实行教育财政转移支付制度，转移支付数量逐年增加，范围不断扩大。这些法规政策的出台，使农村义务教育经费迅速增长（图1），为2000年“两基”的实现奠定了坚实的基础。但是，1994年的分税制改革只是初步理顺了中央和省的财政分配关系，而对省以下的财政体制尤其是农村义务教育财政体制并未作出根本性的变动，使得原本就存在的义务教育政府投入不足和地区差异更显突出。

图1 1994－2000年我国农村义务教育投入总量变化

（四）税费改革后“以县为主”的体制时期（2001－2005年）

2000年3月国务院决定在安徽省开展农村税费改革的试点，2002年税费改革已基本在全国展开。农村税费改革取消了农村教育费附加和教育集资，这在很大程度上减轻了农民的负担，但是农村教育经费两大重要来源的取消造成了教育经费的紧张，农村中小学经费投入面临前所未有的困境。

2001年国务院作出了《关于基础教育改革与发展的决定》，提出实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的新的农村义务教育管理体制，决定把农村义务教育的责任从主要由农民负担转到由政府负担；把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县为主。2002年国务院办公厅发出了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步强调了县级人民政府对农村义务教育的责任。2003年我国召开了第一次全国农村教育工作会议，国务院作出了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，再次强调落实农村义务教育“以县为主”管理体制，分别对各级政府的投资责任进行了划分。这标志着我国农村义务教育管理体制的重大转变。新的农村义务教育财政体制，缓解了经费投入不足的问题，凸显了政府在农村义务教育中的责任，据全国教育经费统计数据显示，农村义务教育投入中，政府预算内拨款所占比重不断提升，2006年已达86.8%，基本实现了农村义务教育以政府为主办学的目标［2］。但这一体制对中央和省级政府的投资责任缺乏明确具体的规定，经费投入缺乏稳定机制。同时，由于我国农村义务教育投资的地区差异非常突出，农村义务教育难以实现均衡。

（五）“农村义务教育经费保障新机制”的时期（2006－至今）

2005年12月，国务院下发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育保障机制，同时提出“经费省级统筹，管理以县为主”的原则，并制定农村义务教育经费保障机制改革的具体实施步骤。2006年新修订《中华人民共和国义务教育法》规定“实施义务教育不收学费、杂费”，自此全国开始实行免费义务教育。从2006年到2008年3年之间，政府加大投入，逐步完成了从农村到城市，从西部到东部的全面免除义务教育学杂费的目标，实现了义务教育由收费向免费、由“地方负责、以县为主”向“经费省级统筹、管理以县为主”转变，体现了人民教育政府办的教育理念。农村义务教育经费保障机制对城乡之间义务教育财政公平起了一定促进作用，但是在实施过程中仍然面临着公用经费保障水平低、教师待遇城乡差距较大等现实问题。例如，2006年实施新机制的12个西部省（自治区）就有9个省农村义务教育公用经费低于200元［3］；实施新机制后，教师实际收入中的地方津贴部分由于学校收费被取消，失去资金来源，导致教师实际收入不同程度地下降。西部地区大多数省份均存在这一问题，教师实际收入下降多的每月达700元，少的每月约300元［4］。

二、农村义务教育财政体制变迁的主要特征

综上所述，改革开放以来，我国不断探索和完善农村义务教育财政体制改革，在30余年里发生了重大变化。回顾和审视我国农村义务教育财政体制的演变历程，可以总结出以下几点特征。

（一）农村义务教育财政模式由“分权”走向“集权”

改革开放后随着经济体制与财政体制的改革，我国农村义务教育财政体制开始实行“分级管理”，1985年之后确立了“地方负责，分级管理”的体制，农村义务教育财政管理体制开始走向分权化，强调基层政府在义务教育中的作用。财政的分权一方面调动了地方政府发展教育的积极性，另一方面导致财政责任层层下放，最后乡级政府成为义务教育的主要承担者。进入20世纪90年代，随着分税制改革，地方财权收缩，财政收入减少，但乡级政府依然是农村义务教育的主要管理者和经费筹集者。乡级政府征收的农村教育费附加和农民集资已成为农村义务教育经费来源的主渠道（表1）。

表1 农村义务教育经费私人负担状况 单位：亿元

从表1中我们可以看出在财政分权下农民承担着农村义务教育经费的沉重负担，政府的责任则相对弱化，投入不足，这造成了我国农村义务教育长期发展滞后。

2001年后，我国农村义务教育确立了“地方负责，分级管理，以县为主”的管理体制，原来由乡负责的体制提升为以县级政府负主要责任。2005年后中央和省级政府逐渐加大了对农村义务教育的支持力度，开始对农村义务教育公用经费和中小学校舍维修改造资金，中央和地方按比例进行分担，并且中央对中西部及东部地区农村中小学教师工资给予支持，省级人民政府加大对本地区内财力弱地区的转移支付力度，以确保中小学教师工资按照国家标准足额发放。中央和省级政府在农村义务教育中扮演越来越重要的角色。我国农村义务教育财政体制表现出由低重心、分权化向重心提升，中央、省和县级政府共同负责转变的特征。

（二）农村义务教育财政制度由“模糊”走向“清晰”

20世纪80年代我国以法律的形式确立了“地方负责，分级管理”的义务教育管理体制，但是并未在法律条文中对“地方负责”所负的责任，“分级管理”各级政府所管理的具体事务作出明确的规定，对制度的可行性也缺乏理论支持。例如《义务教育法》第十七条规定“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本地实际制定具体实施办法”。这种法律规定的模糊性导致各级政府在教育财政权力界定和划分上的模糊，那么向来处于弱势的农民在和政府的博弈中利益必然受损，最终农村义务教育财政责任层层下放，农民成为农村义务教育的主办者。在农村义务教育经费的筹集中也显示出政府权力的“自由”，《义务教育法》中规定各级政府可以征收教育费附加用于义务教育但是并未制定具体征收标准。于是一些地方政府在面临经费短缺时，便利用权力之便搭车收费，乱收学费之风也屡禁不止，这引发了当时大量农民的上访。

进入新世纪后我国先后颁布了一系列法律条文，新修订《义务教育法》明文规定了实施义务教育不收学费、杂费，这便从根本上杜绝了乱收费。同时各级政府财政权力和责任被细化，具备了可操作性。对各级义务教育经费责任按比例、分项目进行了详细规定，在免除的学杂费和提高公用经费所需资金，中央和地方分担比例：西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，校舍维修改造所需资金中央和地方分担比例：中西部地区5∶5，东部地区主要由地方承担。这种具体清晰化的财政责任规定使农村义务教育有了制度保障，农村教育财政投入的制度化建设不断增强，法制化水平不断提高。

（三）农村义务教育财政供给结构的非均衡性

教育财政供给是站在政府角度提出的一个范畴，是国家行政机关为发展教育提高全民族素质，促进社会主义物质文明和精神文明建设所投入的人力、物力、财力耗费的货币表现［5］。我国农村义务教育财政供给的不均衡主要表现在城乡与地区间的不均衡。“地方负责，分级管理”的体制在我国确立后，城市居民只负担子女的学费及学校一些收费，其他费用由政府负担；而农村居民除负担学杂费外，还需要以教育费附加和集资的形式来供给绝大部分的农村教育费用。这种城乡有别的义务教育财政制度安排，既是对农民财政性的歧视，也是导致城乡义务教育投入巨大差异的主要原因。在《义务教育法实施细则》中规定“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”这一规定的不合理性是对农村和城市义务教育作出了区别性对待，在农村由农民集资办学，这不仅使农村教师工资难以保障，办学条件差，而且进一步拉大了城乡义务教育的差距。我国农村义务教育生均预算内经费差距一直处于增长状态，这加剧了城乡义务教育发展的不均衡（图2）。

图2 1993－2002年城镇、农村义务教育生均预算内经费比较

同时由于我国地区间经济的差异以及农村义务教育财政转移支付等配套措施的不完善，地区间也存在着义务教育发展的不均衡（表2）。

表2 2004年我国五省人均GDP、农村小学、初中生均教育经费比较

表2显示了我国东部沿海省份与中部省份、西部省份在人均收入与生均教育经费的差距，东部地区的浙江省小学和初中生均教育经费是西部地区的贵州省的5倍之多。农村义务教育财政供给在城乡和地区间的非均衡性影响了义务教育阶段的学生享受公平的教育，难以实现教育结果的公平。

三、完善我国农村义务教育财政体制的政策建议

从改革开放到现在我国农村义务教育走过了风风雨雨的30余年，与之相伴随的农村义务教育财政体制也由最初的“青涩”逐渐走向“成熟”。从最初的“地方负责、分级管理”到“以乡为主”再到现在的“以县为主”的农村义务教育财政体制渐趋完善，为农村义务教育的发展提供了强有力的保障。但是目前我国农村义务教育发展依然面临着许多体制问题与机制障碍，如公共财政对农村义务教育投入依然不足，地方政府挤占、挪用农村义务教育专项经费的现象时有发生，农村中小学公用经费标准偏低等，还需要对农村义务教育财政体制加以调整与完善。为此，我们提出如下政策建议。

（一）增加教育投入总量，建立公平的教育财政管理体制

当前，我国财政体制变革的关键就是要建立公共财政框架，这是建立社会主义市场经济体制的必然选择。公共财政是政府为弥补市场的失效，满足社会“公共需要”而进行的收支行为［6］。教育尤其是义务教育属于一种纯公共产品，需要政府公共财政的支持，为其提供经费投入是政府的主要责任。但目前从政府的投入总量来看，多年来政府的教育投入占国民生产总值的比例始终没有达到4%，这在很大程度上也制约了农村义务教育经费的及时到位，所以各级政府均应加大投入的力度，尤其是中央和省级政府应承担更多的责任，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，真正实现人民教育政府办。同时有必要制定教育投入的监督检查机制，将教育投入增长状况作为干部绩效考核的指标，并且各级政府对教育的投入增长状况应及时向社会公布，这样便可避免地方政府急功近利的政绩行为，保证义务教育正常的经费拨付。在增加教育投入总量的同时，合理调整教育系统内部各级各类教育之间的经费投入结构，保障农村义务教育经费的充足性；同时也应平衡城乡和地区间义务教育的差距，进一步加大对西部和中部农村地区投入的倾斜力度，将新增教育经费主要用于农村义务教育，构建公平的教育财政管理体制，使更多的人能享受均等的义务教育。

（二）明确政府责任，提升投入主体重心

义务教育属于一种正外部性很强的公共产品。公共产品受益范围层次论认为，政府责任的区分应当根据公共产品的受益范围决定，受益范围覆盖全国的由中央政府负责，受益范围覆盖地区或地方的则由地方政府负责。农村义务教育存在于农村，但是其外部效应却因其流动性和扩展性而由全体社会成员共同享用，而并不局限于农村地区，其正外部效应辐射全国。因此义务教育应该是由中央、省和县级政府共同承担，但是从受益程度来说，中央和省级政府应该承担更多的责任。从国际经验来看，中央和省级政府往往是义务教育资金来源的主渠道，美国义务教育的经费分担比例中联邦占7%，州和地方基本平均分担剩下的经费，英国中央政府直接教育拨款占公立中小学经费支出的比例从2000－2001年度的4.95%上升到2006－2007年度的7.20%，并通过财政转移支付，最终负担了2/3以上的义务教育经费。

图3 各级财政负担农村义务教育的比例

目前我国“以县为主”的财政体制中，县是农村义务教育投入的支柱（图3）。从图3中可以看出，县乡财政负担农村义务教育投资的87%左右，省（地方）负担了11%左右，中央政府只负担了2%左右［7］，农村义务教育基本是县办教育。然而更严重的是很多县财政仍在赤字线上挣扎，很难满足县域内教育事业的发展。据统计2002年和2003年我国县级财政赤字面分别达35.2%和36.1%，而且越往西部赤字越大，有的省份赤字面高达60%以上［8］。所以各级政府应该明确责任，将“以县为主”向“以省和中央为主”转变，科学划分中央、省、县三级政府的农村义务教育经费分担比例，使各级政府的财权与事权相统一，从而保障农村义务教育有充足的经费供给。

（三）完善转移支付制度，促进教育资源配置均衡

从分税制到现在十几年间，我国并没有建立完善的义务教育转移支付体系。近些年随着义务教育均衡化的提出，使得转移支付的重要性突显。当前我国转移支付从拨款主体到拨款过程再到款项的使用都存在着问题。目前中央的转移支付除一般转移支付外，专项转移支付多为一次性临时性投入，支付总额难以弥补县财政的欠缺。在转移支付的过程中，转移金额的确定，随意性强科学性差。转移支付后金额的使用也缺乏有效地监督，经费被挪用浪费的现象严重，应健全中央教育财政转移支付制度［9］。首先应该确定转移支付的主体是中央和省级政府，尤其是省级政府对本区域内的转移支付应承担主要责任。其次应确定义务教育阶段基本的办学标准，按国家和省制定的义务阶段办学标准，以县级为单位按影响教育经费需求与供给的因素，测定义务教育经费标准需求和标准财政供给能力，其经费的存量与增量缺口由市、省、中央财政逐级补齐增加［10］。第三，应增加均等化的一般性转移支付，规范专项转移支付项目，建立横向转移支付制度，经济发达地区可以向贫困地区进行转移支付，这既减小了中央财政的压力也利于资源的均衡配置。第四，建立专门机构对转移支付进行科学决策，对于资金使用进行合理的分配和有效地监管，从而提高资金使用效率。

（四）完善教育财政法律法规，使教育投入、分配、使用有法可依

我国已经制定了一些教育的法律法规，在这些法律条文中也涉及教育投入方面的内容但是并不十分具体，所以应尽快制定教育投入的专门法律，例如《义务教育投入法》。在法律中，首先应该明确投资主体，在此基础上规范各投资主体具体的财政责任。其次经费的筹集和分配过程应有具体的法律程序，由专门机构对经费进行科学预算并经各级人民代表大会审议通过，经费的分配可由国库直接拨付给学校，以减少经费层层拨付过程中造成资金的挪用、挤占。最后在经费的使用上，法律应进行严格地规定，对违法者追究其法律责任。

［1］教育部课题组.教育大国的崛起［M］.北京：教育科学出版社，2008：63.

［2］梁文艳.义务教育均衡发展与财政支出规模分析［J］.教育发展研究，2008（1）：50－54.

［3］庞丽娟.完善经费保障机制，扎实推进免费义务教育［J］.教育研究，2008（5）：10.

［4］孟庆瑜.当前我国农村义务教育面临的突出问题及对策建议［J］.教育理论和实践，2008（5）：42.

［5］黄晓兰.中国农村义务教育财政供给问题的研究［D］.湖南农业大学，2007（12）：2.

［6］杨会良.当代中国教育财政发展史论纲［M］.北京：人民出版社，2006：329.

［7］郭平，郑莉娜.构建农村义务教育经费政府分担机制的思路与对策［J］.当代财经，2007（7）：35－39.

［8］汪柱旺.构建“以囯为主”的农村义务教育投入体制［J］.改革与战略，2004（12）：42－45.

［9］臧兴兵.地方政府教育投入与教育发展［J］.高校教育管理，2012（2）：25－30.

［10］范先佐，朱苏飞.21世纪以来我国农村义务教育财政体制的改革与完善［J］.河北师范大学学报：教育科学版，2010（5）：5－14.

The Evolution，Characteristics and Policy Recommendations of the Financial System for Rural Compulsory Education Since China's Reform and Opening up

YANG Hui-liang1，ZHANG Chao-wei2
（1.College of Management，Hebei University，Baoding，Hebei 071002；2.College of Education，Hebei University，Baoding，Hebei 071002，China）

The rural compulsory education in China has made great achievements，and the financial system for rural compulsory education has also undergone a profound transformation since China's reform and openingup，but this system still has some problems at present，and the fundamental reason is the lack of stable，effective and balanced funds investment protection mechanism for rural compulsory education.Building a new financial system of rural compulsory education is to，the first，increase the total amount of investment in education and establish a fair system of financial management；the second，make the clear government responsibility and promote focus of investment main body；the third，improve the transfer payment system，and promote a balanced allocation of educational resources；the fourth，improve the laws and regulations of education finance.The paper reviewed the developing course of the financial system for rural compulsory education，summed up the characteristics，and gave some suggestions which would make further reform and improvement in China's financial system for rural education.

financial system；rural compulsory education；system changes

G467

A

1005－6378（2012）04－0027－07

2012－03－10

教育部人文社会科学研究2007年度青年基金项目（07JC880017）

杨会良（1969－），男，河北隆尧人，河北大学管理学院教授，博士，硕士生导师，主要研究方向：教育管理。

［责任编辑 郭玲］