浅析乡镇财政会计集中核算的改革

长春市宽城区兰家镇政府 孙向华

乡镇财政会计集中核算的管理模式基本分为三种，第一种是乡镇财政管理中心(后文统一简称为乡财中心)设在会计核算中心，由会计核算中心实行统一管理，统一办理乡镇各项会计业务，实行“统一管理、集中支付、分户核算”；第二种模式是单独设立乡财中心，与会计核算中心平行运行；第三种模式是按照乡镇的行政区域分片设立若干个中心，分别办理所辖乡镇的财务收支核算。

会计集中核算是 “乡财乡用县管”改革的主要特点。采用会计集中核算模式，基本适应目前各乡镇会计专业人员严重匮乏、财务管理水平低下、会计机构松散的现状，它集合了账户统设、集中支付的优点，直接控制了乡镇财政的支出关，是乡财乡用县管的主要内容和手段。在行政事业单位会计集中核算工作中积累的丰富的经验，与乡镇会计集中核算有着许多共同之处，学习和借鉴成功经验是实行乡财乡用县管的优势所在。

一、乡镇财政会计集中核算改革的主要特点与取得成效

(一)从源头上规范了乡镇财政支出

改革前，相当一部分乡镇财政支出管理很不规范，由于乡镇财政所双重管理的特殊性，决定了乡镇财政预算的软化和监督的乏力，大部分乡镇政府的财政预算流于形式，对超预算的开支没有严格规范的审批程序，由乡镇主要领导说了算，“站得住的顶不住，顶得住的站不住”，成为乡镇财政监管乏力的真实写照，同时，有的乡镇支出顺序本末倒置，支出重点主要保证领导的差旅费、接待费等，而在工资、社保缴费、机关运转经费等必保支出方面却始终留有硬缺口。实行“乡财县管乡用”改革后，实行了账户统一设置、统一管理、集中核算；统一票据管理，严格执行收支两条线；资金使用实行指标管理、总额控制、分月核拨，集中支付，严格明确支出顺序，严格公用经费标准，可以保证工资等重点支出及时到位，可以遏制“职务消费”，控制非生产性支出，规范支出行为，确保基层组织的正常运转。

(二)会计集中核算有效缓解了乡镇债务压力

大多数乡镇经济欠发达，财政总量和增量有限，收入后劲不足，农村税费改革后，乡镇财政可用财力明显下降，乡镇财政历年滚存赤字难以缩小。这些问题的存在，说明实行县乡财政管理体制改革的重要性、必要性和紧迫性，积极推行乡财乡用县管，能规范乡镇财政收支，缓解乡镇财政困难。实行乡镇会计集中核算后，各中心对政府日常运行、康庄公路、扶贫、高速公路等各类经费进行分账核算，有效地防止了资金被挤占和挪用。采取专项资金和经常性资金分开核算，同时在报销审核时，加强了资金的审核，保证不出现收支赤字，杜绝了乡镇负债的进一步扩大。

(三)会计集中核算规范了乡镇财务行为

一是强化会计监督职能，促进财务收支规范化。乡财中心通过建立工作规程，加强支出监管，有效防止了财务收支中的各种违规违纪行为的发生。通过加强对原始凭证的审核，以前在乡镇广泛存在的“白条”少了，支出规范了。二是统一会计核算，提高了会计信息质量。分散核算时，由于各单位会计力量参差不齐，易产生核算不规范、账目混乱、会计信息失真的现象。集中核算后，统一的核算口径，确保了会计信息质量。三是规范了个人收入分配，杜绝乱发钱物的行为。将乡镇工作人员的工资、奖金、福利全部纳入中心发放，加强了监督，增加了个人收入的透明度，一定程度上杜绝了乱发钱物的情况发生。

(四)提高了乡镇财政管理水平，弥补了财务管理漏洞

实行乡镇会计集中核算，有效地防止了专项资金被移用，专项资金能更好地用于为民办实事和维护社会稳定，对构建和谐社会起到了重要作用。实行集中核算后，乡镇领导廉洁自律意识显著增强，乡镇领导在经费支出审批时，自觉严格把关，减少了不合理支出，保证了人员和机构运转等基本支出。

二、乡镇财政会计集中核算改革需要改进与解决的问题

乡镇财务管理存在的普遍问题近年来，随着对乡镇财政财务收支的标准管理，多数乡镇可以较好地执行国度财经法规，树立健全内部财务管理制度，监视限制机制比拟完善。但是，财务审计中也发现有局部乡镇在不同水平上财经法规认识淡薄，有法不依、有令不行、有章不循．财务管理工作抓而不实、管而不严，财务根底工作单薄，违规问题普遍存在。

(一)乡镇财政预算管理职能弱化。

为确保乡镇基本运转，县财政将原属于乡镇的很多支出项目上收，实行县财政直发和国库集中支付，对乡镇财政实质上实行了 “统收统支”。乡镇财政只负责乡镇政府机关的支出管理，支出范围变窄，预算调控余地变小。特别是随着“乡财县管”改革的实施，取消了乡镇财政总预算会计，实行预算代编、账户统设、收支统管后，乡镇财政已不是严格意义上的一级财政预算。

(二)乡镇财政对涉农资金监管乏力

近年来，随着国家对“三农”问题的重视，涉农补助资金不断增多，但这些资金分属于财政、民政、林业、农业、计生等多个部门，资金分散，多头管理，难以全方位监管。特别是当前由于灾后重建项目的集中实施，财政监督任务更加繁重。另一方面，乡镇财政收入减少，支出压力大，容易诱发乡镇政府挤占、截留、挪用各种专项资金，而乡镇财政由于机构不健全，设置的岗位难以履行内控监督职责，造成监督乏力。

三、对乡镇会计集中核算改革的几点思考与建议

(一)集中收付

乡镇各项税收收入、罚没款收入等直接缴入县级国库；预算外收入、其他收入直接缴入县财政预算外资金专户，实行“收支两条线”管理；体制结算收入、补助收入、拨入专款、各种往来款全部缴入结算账户。备用金存折户只用于接受来自结算账户的拨款和支付零星办公用品的购置、差旅费报销等小额费用的开支。乡镇所有现金、转账、汇兑等业务和经费收支、往来等由县预算会计核算中心统一办理。

(二)强化支出管理

依据国家有关法律、法规和财务规章的要求，建立健全乡镇财政财务管理制度，根据预算支出指标统筹安排、节约使用各项资金，控制监督乡镇经费预算收支，严格执行乡镇财政的内部经费审批程序和审报制度，严格控制开支范围和开支标准，不得超范围、超标准开支。加强乡镇干部各项考核奖惩管理，奖金津贴发放必须有依据、标准、额度，从严控制。

(三)统一审核标准，规范支出，确保乡镇基本职能正常履行

作为乡财中心，必须要做好三个方面的基本工作。第一方面是制定统一合理的审核支付标准，使各乡镇在资金使用、支付过程中接受统一、透明、公开的审核支付标准监控。第二方面是制定合理的支付顺序。明确资金使用所要保证的重点，保证乡镇工作人员工资正常发放，保证机构正常运转，保证重点项目顺利完成。第三方面是加强对项目支出与人员支出控制与管理。对于项目资金，严格实行指标管理，加强绩效跟踪反馈工作，保证资金按预算如实用于项目本身，不被挤占和挪用。对于人员支出，应本着公平、合理的原则，适当实行个人收入调节政策，防止人员支出过快增长，防止互相攀比。把有限的资金更多的用于重点项目，用于乡镇公共事业。通过乡财中心的日常监控，保证财政资金的有效使用，有效遏制新增乡镇政府性债务，再配以相应的财政鼓励政策，结合农村综合改革，乡镇机构改革，逐步解决乡镇历年政府性债务，化解财政风险，促进新农村建设。

(四)乡财中心与会计核算中心在政策把握上有待统一，监督力度有待进一步加强

对于两个中心平行运行的县，两个中心的业务管理未归口同一部门，容易造成执行政策宽严不够统一，支出标准不够统一。乡财中心成立时间晚，在制度建设、内部控制、支出标准等方面都需进一步健全，在支出控制、消化赤字及负债、控制隐性赤字等方面尚未很好地发挥作用，财务参谋职能还很弱，监督盲区依然存在。对支出凭证的合法性、合理性、真实性的审核还需进一步加强与深入。

农村财政管理特别是“乡财县管”改革工作，有了良好的开端，成效初现。由于县级财政困难，存在乡镇支出保障程度低，乡镇债务化解难等问题。同时，“乡财县管”改革工作涉及的管理范围广，尤其是资金分散财政内部多个业务股室，在磨合协调上，增加了工作量。要实现经济社会又好又快的发展，必须大力发展乡镇企业，充分发挥乡镇企业的产业支撑作用和带农功能，促进全区经济社会快速发展。就要切实解决乡镇企业发展中的困难和问题。以当前运行方式为基础，认真学习和借鉴其他县市的成功经验，进一步完善相关配套措施，发挥优势，注重协调，创新工作，以新的面貌、新的姿态顺应公共财政覆盖农村的新形势，以新的思路、新的措施落实新农村建设的新要求，以新的精神、新的作风促进农村财政管理上新台阶！

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[2]蒋斌.我国县级财政可持续发展研究.重庆大学博士论文.2008

[3]李少民.乡镇财政职能履行中现存问题及对策——以三门峡市为例.地方财政研究2010