区域公共问题与区域行政创新

　　〔摘要〕 随着区域化进程的深入发展，诱发了大量的区域公共问题，其有效治理需要区域政府之间加强交流与合作，需要创新区域行政。现有的区域行政体制由于区域行政合作的动力机制缺乏、法制基础薄弱、政策不适及载体不完善，使区域公共问题得不到有效治理。因此，应加强机制创新，使区域行政合作具备强大的动力；加强制度创新，促进区域行政法制化建设；加强政策创新，致力于以促进区域行政发展为目标的区域公共政策优化建设；加强区域行政载体创新，促进区域合作组织的制度化和参与主体的多元化。
　　〔关键词〕 区域公共问题，区域行政，政府
　　〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）01-0119-04
　　
　　一、引言
　　区域公共问题是在步入后工业化和信息化时代后，伴随着区域经济一体化进程的加快，城市经济圈的建立，区域之间关系日益密切的情况下而凸显出来的新问题。在传统的农业社会甚至是工业社会条件下，社会公共问题相对单一，公共事务比较简单，再加上由于科学、信息技术和交通工具发展相对落后，社会基本上处于封闭发展状态，因而一国某一行政区划内的政府基本上能够有效解决和处理本行政区划内的公共问题和公共事务，无需寻求其他政府、组织和公民的支持和相互之间的合作。但是，随着改革开放的不断深入特别是市场化和区域化进程的加快，我国地区之间的联系日益密切，原来属于某一行政区划“内部”的社会公共问题和公共事务，开始变得越来越“外部化”和“无界化”，跨行政区划的区域公共问题频繁发生，并朝着多元化、复杂化和规模化方向发展。区域公共问题的频繁发生及其治理的复杂性、不确定性、风险性因素的增加，已大大超出了单边行政能力的界限，对政府原有的单一的治理方式和模式提出了质疑和挑战，因而建立在政府之间，政府与非政府之间、政府与公民之间的双边或多边联合治理的区域行政便提上了议事日程。要想有效地治理区域公共问题，就必须突破传统治理模式的困境，积极进行区域内行政主体之间，行政主体和其他主体之间多元的、开放的、合作的区域行政创新。区域行政突破了单一行政区划的刚性约束和单一政府治理行为的缺失，成为多元社会下区域公共问题治理的基本框架。〔1 〕 （P169-172 ）一般来讲，区域行政就是以区域政府组织和非政府组织为主体的区域公共管理部门，为解决区域内的公共问题，实现区域公共利益而对区域公共事务进行现代治理的社会活动。〔2 〕 主要表现为一定区域内的两个或两个以上地方政府，为了促进本地区的发展，实现社会资源的合理配置与整合而相互协调合作，对区域公共事务进行综合治理的一种行政管理活动与制度安排。
　　二、我国区域行政实践中存在的主要问题
　　随着区域经济一体化的推进和城市经济圈的建立，我国在区域行政上已积累了一定经验，取得了一些成就。但面对大量的日益严重的区域公共问题，区域行政在实践中仍存在诸多问题，具体表现为：
　　（一）区域行政合作的动力机制缺乏。经过几十年的探索和发展，我国在区域行政合作上虽取得了一定的成就，但在处理日益增多的区域公共问题时，仍存在以下问题：首先是对区域行政合作的价值认识不够深入，参与合作的积极性不高。一些地方政府在理性经济人价值观的指导下，受区划行政理念和自身利益的影响，本着从有利于本地经济社会发展的角度出发，在不同程度上仍坚持地方保护主义，很少参与区域公共问题的合作治理。有些地方政府往往是在中央政府的推动下，在涉及本地根本利益的问题上才参与合作，在对本地影响不大或没有影响的问题上，通常是被动参与或不参与。其次是强调对本地资源、资本的行政保护。对关系到本地发展的一些紧缺的自然资源，在开采和使用上，一些地方政府采取地方保护主义或无序开采，造成资源的极大浪费和生态环境的破坏，进而衍生出一系列区域公共问题；在资本的使用和流通上，设置壁垒，增加附加项目，阻碍了资本的自由流通，降低了资本在治理区域公共问题上的使用效率。再次是政策和法律法规执行方面的行政保护。出于对本地利益的考虑，一些地方政府对政策和法律法规的执行都不同程度上存在地方保护主义倾向。通常是“上有政策，下有对策”，任意曲解政策或变相执行政策，导致政策的执行标准不统一，执行成本较高，执行效率低下。最后是信息的行政保护。由于没有建立区域合作的信息共享平台，一些地方政府出于自身利益的考虑，对自己所掌握的信息尤其是负面信息采取封、堵、捂等形式，阻止了信息的及时传播和交流，从而不利于区域公共问题的及时发现和治理。
　　（二）区域行政合作的法制基础非常薄弱。加强政府间对区域公共问题的联合治理，对区域法制的协调性提出了更高的要求。但目前我国各级政府之间合作的法制基础非常薄弱，不但中央政府缺乏立法支持，而且地方政府立法出现的“碎片化”和“地方化”现象，导致地方行政立法之间的冲突和不协调问题时常出现。这就使各级政府在区域公共问题的联合治理上缺乏法律基础。有一些东西在改革开放初期看起来是一种优势，比如说采取比较灵活的政策，什么事情都能办得成，现在用法治社会的标准去衡量它，就变成一种劣势了。我国宪法和地方组织法中关于政府合作的具体规定几乎是空白，现行法律只明确了各级政府对其辖区内事务的管理以及上级机关在跨辖区事务管理中的角色，没有涉及地方政府之间合作的具体问题。如宪法规定：“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”但在具体的行政辖区的争议解决上，具体需要通过批准或决定、改变或撤销、裁决、协商、解释行政法规、规章或规范性文件等方式来处理涉及地方政府之间权限争议的问题。〔3 〕 这往往使得区域政府间的合作缺乏法律制度的保障。区域行政的法制不健全或存在严重缺陷，必然引发区域公共问题治理过程中诸多问题的产生。
　　（三）区域行政所适用的政策不足以解决区域公共问题。区域政策是治理区域公共问题的基本依据，区域政策的民主化和科学化，直接关系到区域政策在治理区域公共问题上的效果。我国区域政策的发展先后经历了从以经济特区为重点的沿海地区优先发展阶段，到以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段，再到以缩小区域差距为导向的西部大开发、振兴东北老工业基地阶段和以区域协调发展为导向的共同发展阶段。从政策实施的效应来看，它培育了经济发展的重点区域，促进了欠发达地区经济社会的发展，增强了区域发展的协调性，拓展了区域合作的广度和深度，丰富了区域行政发展的内涵。但目前我国区域政策仍难以从根本上有效解决区域公共问题，区域政策在实施过程中难以协调区域各主体之间的利益冲突，在区域政策制定的科学化和民主化、区域政策目标、区域政策框架、区域政策执行和区域政策评估等方面仍需要进一步完善。
　　（四）区域行政载体——区域合作组织存在制度化不足、缺乏稳定性和未吸纳相关治理主体等问题。目前，我国虽然已经建立了针对区域公共问题治理的相关区域合作组织，但总体来看，这些区域合作组织仍存在以下两个方面的不足：一是区域合作组织的制度化程度相对较低、缺乏稳定性。诺斯在《制度、制度变迁和经济绩效》一书中指出，制度由一系列正式约束、社会认可的非正式约束及其实施机制所构成，它包括两个层面：一是正式的，如政治规则、经济规则和契约等，它由公共权威机构制定或由有关各方共同制定，具有强制力；二是非正式的，是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。〔4 〕 （P4-5 ）区域公共问题的有效治理要求区域合作组织的建设以正式制度为主，非正式制度为辅。但目前我国所建立的区域合作组织往往是通过领导人的倡议、协商会议等途径建立，过多地依赖非正式制度。这种由非正式制度支配的区域合作组织人际关系比较复杂，制度化程度相对较低，缺乏一套制度化的议事和决策机制，没有有效的责任分担与惩处机制，也没有一套功能性较强的组织结构。一旦各合作主体之间出现新的利益矛盾，极容易造成原有合作机制被架空。这造成区域合作组织的高成本和低效益，同时使区域合作组织缺乏稳定性。二是在构建区域合作组织时未吸纳相关治理主体。区域公共问题的有效治理需要该区域内相关利益主体的积极参与，充分发挥各主体在人力、物力、财力和技术上的优势，形成多元参与的网络治理结构，但目前我国区域合作组织大多仅限于政府组织之间的合作。非政府组织和公民个人还没有加入到区域公共问题治理的组织建设中来，没有充分发挥和利用非政府组织和公民个人在区域公共问题治理中的重要作用，这在一定程度上制约了我国区域公共问题治理的效率和效益。
　　
　　三、推动区域行政创新的路径思考
　　区域公共问题的有效治理，需要建立长期的、稳定的、有效的区域行政合作机制。因此，针对目前我国区域行政在治理区域公共问题中存在的问题和不足，推动区域行政创新，构建结构合理、功能齐全、稳定高效的区域行政体制就成为有效治理区域公共问题的理性选择。
　　（一）强化机制创新，使区域行政合作具备强大的动力。推动区域行政不断向前发展，有效解决区域公共问题，必须构建区域行政的动力机制。首先是构建利益协调机制。区域公共问题能否得到有效治理，区域行政能否顺利实现，利益协调机制的建立是关键。利益协调机制包括利益分享和补偿机制。利益分享机制要建立在自愿、平等、互利、协商的基础上，通过利益分享实现该地区的共同富裕。利益补偿机制要求建立规范的横向财政转移支付制度，通过财政转移支付实现各级政府间成本与收益的平衡，以而有助于实现公平。其次是构建信任合作机制。在区域公共问题的治理过程中，区域内各个政府不再作为单一的治理主体实施治理，而是政府之间协作共同治理。政府间的相互信任对推进政府间协作进一步深化、顺利发展具有重要作用。因此，要加强地方政府间的信任合作机制建设，通过建立政府间的各种沟通渠道，为各级政府之间搭建一个交流与沟通的有效平台，从而加强彼此之间的信任与合作。再次是责任分担与惩处机制。在区域公共问题治理中，一方面要根据成本与受益对等原则，合理、明确界定各合作成员的责任，使其做到各司其职，各尽其责，避免发生有利相争、有错相互推诿的现象；另一方面要建立健全惩处机制，对合作中不尽职者和逃避责任者，加大处罚力度，这里主要指经济处罚，通过处罚促使其承担合作中应尽的责任。最后是构建政府官员的评价机制。要改变过去以GDP为导向的官员考核制度，将区域公共问题的治理纳入政府的绩效考核指标。构建以上机制，旨在通过正确合理的引导，规范地方政府的行为规范和行为模式，引导各级地方政府深化合作以解决共同面对的区域公共问题。
　　（二）强化制度创新，推进区域行政法制化建设。在社会主义市场经济体制下，完善的法律法规体系是实现区域经济一体化发展的重要保障。同样，区域公共问题的有效治理和区域行政的顺利推行必须有完备的法律依据才能降低合作中的交易成本，形成强有力的合作机制，提高合作事项的执行力度。为此，首先要建立区域政府的立法机构，就各级地方政府在区域公共问题治理和区域合作中的地位、地方政府之间的相互关系及管辖范围内的合作事项等进行立法，制定区域内统一的法律法规，便于区域内各政府统一执行，明确禁止地方政府的行政垄断行为和地方保护主义行为，促进各级地方政府在治理区域公共问题中的合作。其次，要建立跨行政区划的区域执法机构。由于区域公共问题跨越原有的行政区划，各部门之间协调困难。因此，建立跨行政区划的区域执法机构一方面有利于减少各地方因对区域法律法规理解不同而出现分歧，提高区域法律法规的执行效率；另一方面有利于减少人、财、物等方面的行政费用支出。最后，要加大对违法违规行为的惩处力度，以保证各级地方政府在区域公共问题治理中步调一致，整体推进。
　　（三）强化政策创新，致力于以促进区域行政发展为目标的区域公共政策优化建设。区域行政的健康发展和区域公共问题的有效治理，离不开区域公共政策的作用。因此，致力于以促进区域行政发展和区域公共问题有效治理的区域公共政策优化建设就成为一项极其重要的工作。优化区域公共政策建设主要体现在：首先是加强区域公共政策制定的民主化和科学化建设。公共政策制定的民主化和科学化，不仅关系到政策能否顺利推行，而且直接关系到政策执行的效果如何。区域行政和区域公共问题涉及到区域内诸多主体的相关利益，因此在制定区域公共政策时，要让区域公共政策涉及到的相关利益主体参与到区域公共政策的制定中来，充分听取他们的意见和建议，协调好区域行政各主体之间的利益关系；要积极吸引新闻媒介、智囊团、学术研究机构对区域公共政策建言献策；要加强区域公共政策的设计、分析和论证研究，力争做到区域公共政策制定的民主化和科学化。只有这样才能减少区域公共政策在治理区域公共问题执行中的阻力，提高区域公共政策执行的效益。其次是加强区域行政内基本区域公共政策的合作建设。主要包括：区域突发事件应急合作公共政策，如自然灾害、食品药品安全问题、大规模群体性事件、社会治安事件等，应通过区域公共政策来加强区域行政各主体之间的合作，建立信息、资源的共享，建立区域应急合作体系；区域公共产品和公共服务合作公共政策，如实现基础设施建设、教育资源、医疗卫生服务和社会保障政策合作，从而促进资源共享、优势互补、降低运作成本，促进区域内基本公共服务均等化；人力资源供应合作政策，从社会保障、就业制度、户籍制度等主要方面着手进行改革，促进区域内人力资源的自由流动，从而提高人力资源的使用效益。最后，加强对区域公共政策在治理区域公共问题执行中的阻滞因素和区域公共政策的绩效评估研究。要及时分析区域公共政策执行中阻滞因素产生的原因，采取相应措施化解矛盾，消除这些阻滞因素，推动区域公共政策的顺利执行。要加强对区域公共政策的绩效评估，及时完善、调整和终结不合时宜的区域公共政策，避免政策资源的浪费，提高区域公共政策在促进区域行政发展和区域公共问题治理中的效能。
　　（四）强化区域行政载体创新，促进区域合作组织的制度化和参与主体的多元化。实行区域公共问题的有效治理，需要建立一个长期的、相对稳定的合作机制。因而，加强区域合作组织的制度化建设，克服以往区域合作组织建设过于依赖于非正式制度而导致区域合作主体之间的“碎片化”、“松散化”状态，确保区域合作组织的稳定性和长期性就成为区域合作组织建设需要考虑的问题。在建立区域合作组织时，要以法律法规作为组织建设准则，以行政合同或契约为表现形式，由公共权威机构制定或由有关各方共同参与制定，增强区域合作组织的法律效力和制度效力，减少人为因素的影响，依靠正式的制度来约束各合作主体的行为，增强区域合作组织的凝聚力和稳定性。
　　此外，区域公共问题由于其复杂性和多变性，增加了治理的难度。无论是政府组织还是市场力量，抑或社会力量，在治理上都存在各自的局限性，任何一个单一的主体都无法实现区域公共问题的有效治理，而治理理论为区域合作组织建设中参与主体的多元化提供了理论基础。该理论认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。区域公共问题具有明显的外部效应特征，涉及到了该区域内相关主体的利益。可见，区域合作组织的构建必然要综合考虑各种要素，充分发挥政府组织、非政府组织和公民个人等多元主体的优势，实行联合治理。为此，要构建该区域内各级政府之间、政府组织与非政府组织之间、政府组织同公民个人之间多元参与的网络治理格局，充分利用和发挥各自在经济、技术、智力上的优势，相互协调、齐心协力、共同治理区域公共问题。
　　
　　参考文献：
　　〔1〕 李和中.中国地方政府规模与结构蓝皮书2009〔M〕.北京:社会科学出版社，2010.
　　〔2〕杨爱平，陈瑞莲.从“区域行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析〔J〕.江西社会科学，2004，（11）.
　　〔3〕任 进，李 军，薛 波.论中央与地方权限争议法律解决机制〔J〕.国家行政学院学报，2005，（2）.
　　〔4〕〔美〕道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效〔M〕.上海：上海三联书店，1994.
　　
　　责任编辑 周 荣