日本财产申报制度及其启示

　　〔摘要〕 腐败日深的现实，促使日本建立了财产申报制度。日本的财产申报制度包括公务员的财产申报和国会议员的财产申报两个层面，具体由一系列法律和规程构成。日本财产申报制度为我国财产申报制度的建设提供了启示：明确认定财产范围和内容，申报材料要公开并便于公众查询，成立专门的财产申报管理机构，健全配套措施。
　　〔关键词〕 日本财产申报制度，背景，主要内容，特点，启示
　　〔中图分类号〕D08 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）05-0116-04
　　日本的财产申报制度是规制日本公务员和国会议员伦理道德的一项廉政制度，是日本防止腐败的一项重要举措，它由一系列的法律和规程构成，其中尤以《国家公务员伦理法》和《政治伦理确定国会议员资产公开法》至为重要。日本的财产申报制度贯彻的是政治伦理与国家法律相结合的规制路径，有其独到的特色。中国的官员财产申报制度从上世纪80年代提出至今已有二十多年，其法律化和制度化过程一直不畅，目前仍是处于有路线图而无时间表的境地，因此探索和研究日本的财产申报制度，对于完善和创新中国的官员财产申报制度具有一定的现实意义。
　　一、日本财产申报制度确立的背景
　　日本财产申报制度在反腐败立法及对政治伦理问题的探讨和规制过程中得以确立。战后日本的公务员渎职以及腐败问题非常严重。日本的民间习俗以及官场文化造就了日本特殊的腐败方式，即政客——官僚——企业相互利用的“铁三角模式”，〔1 〕在这一模式下，官僚管制企业活动，企业提供政治资金控制政治家，政治家奉企业之命，施加压力影响官僚，而权钱交换便成为维持三者关系的润滑剂，他们之间不停地勾结协作，结果就把整个政界变成一个巨大的“淘金场”。要预防腐败，必须加强制度建设，这是世界各国的通例。美国学者萨拜因认为：“当人们处于从恶能得到好处的制度下时，要劝人从善是徒劳的。” 〔2 〕 （P492 ）日本正是从良好的制度建设入手来规制一般职公务员和特殊职公务员的职业行为，从而建立职业操守以预防腐败的。日本政府针对不同时期的腐败状况，立足全局，以公务员和国会议员为规制对象，通过了《国家公务员法》、《国家公务员伦理法》、《国家公务员伦理规程》、《政治伦理确定国会议员资产公开法》等一系列法律法规，从而建立起一整套相对健全、刚柔并济的反腐败机制。日本最早的资产公开制度确立于1983年，当时堺市某议员被控腐败却拒绝辞职，市民发起了“市政净化”运动，运动的直接结果导致战后日本首部伦理法规——“政治伦理条例”出台。1992年，国会议员资产公开法生效。到上世纪末，日本各地均相继通过了各自的政治伦理法。
　　在反腐败过程中，权权交易、权钱交易、渎职失责、以权谋私成为日本社会关注的焦点。伦理约束属于软约束，不具有制度刚性，因此日本社会为解决经济发展中出现的日益突出的伦理问题尤其是政治家伦理和公务员伦理，开始把伦理道德规范纳入到社会的法律规范体系之中。于是，公务员的伦理原则便成为财产申报制度确立的道德前提，在日本，国家公务员必须遵守法律规定的下述伦理原则：（1）职员应当确认自己是全体国民的服务者，而不是部分国民的服务者；不得利用从职务上获悉的信息为部分国民提供有利的服务，不得对国民予以不适当的不平等对待，而必须公正地履行其职责。（2）职员在工作中要公私分明，绝不能利用其职务和地位为自己或所属的组织谋取私利。（3）当职员行使法律赋予的权限时，不得收受有可能招致国民怀疑或不信任的赠予。
　　二、日本财产申报制度的主要内容分析
　　日本财产申报制度主要由两部分构成，一是公务员的财产申报，其内容基本为《国家公务员伦理法》所涵盖；二是国会议员的财产申报，其主要内容基本由《政治伦理确定国会议员资产公开法》加以规定。两部分规定基本涵括了申报主体、申报范围、申报类别、申报管理审查以及申报责任五个要素，下面分别加以分析。
　　（一）公务员的财产申报。根据《国家公务员法案》，日本的公务员分为国家公务员和地方公务员，国家公务员又有一般职和特别职之别，一般职公务员是指参加公务员录用考试合格后被录用的公务员；特别职公务员是指经公开选举或国会表决任职的重要官员以及待遇特殊的、执行带有政治色彩的重要职务的人员（包括内阁总理大臣、国务大臣、人事官及检察官、内阁法务局长官等）。
　　日本中央省厅课长助理级以上职员收受的金钱、物品、财产上的利益或招待以及价值超过5000日元与职务有关的劳务报酬在每年的1月至3月、4月至6月、7月至9月以及10月至12月的各时间段内，于事发的下一季度前14天，向各省厅长官或受长官委任者进行申报，申报内容包括金额数目、收受的日期及原因、提供人以及伦理规程要求的事项。中央省厅审议官级以上的职员必须就前一年进行的股票交易（取得或转让）情况，包括股票种类、数量、金额、交易时间等形成股票交易报告书，在每年3月1日至31日间，提交给各省厅的长官或受其委任者。此外，审议官级以上职员还要对上年度所得进行申报，所得范围包括价值超过100万日元的、能单独计算的、除去1965年所得税法第30条和32条规定的退职所得额与山林所得额之外的、符合所得税法第22条规定的所得总额及山林所得，上述事项不但要报告数额，而且要写明项目构成及获得原因。此外，按照1950年继承税法，对于课税金额超过100万日元的赠予所得财产的课税金额也要进行申报。报告书应提交给各省厅的长官或受其委任者。对于上述财产，《国家公务员伦理规程》作了进一步解释和说明，为避免对要求申报的财产产生歧义，国家公务员伦理审查委员会事务局于平成21年（2009年）公布了重新修订的《国家公务员伦理规程事例集》，以问答的方式对财产范围及财产内容进行了详细说明和解释。
　　有关上述事项的报告书由各省厅的长官或受其委任者自提交期限之最后一日的次日起保存五年，同时报告书的副本要上交至国家公务员伦理审查委员会。国家公务员伦理审查委员会是负责公务员伦理的专门机关，设于人事院之下，对上述财产申报的报告书进行审查，审查委员会由会长及四名委员组成，审查委员会的会长及委员可独立行使职权。
　　日本财产申报资料采取部分、有条件公开的方式为公众所知。金钱、物品、财产上的利益或招待以及劳务报酬的报告书，凡单件金额超过20000日元的，任何人都可向各省厅长官或其委任者申请查阅。申请查阅应当在申报截止日后60天的翌日。如果资料公开有可能危害日本国家安全、破坏日本与他国或国际机构间的信赖关系，或可能在日本与他国或国际机构交涉时，使日本遭受利益损失，则不允许公开。如报告书公布于众，有可能给预防和镇压犯罪、搜查、维持公诉、执行刑罚及其他维持公共安全和秩序造成障碍，也不允许公开。
　　关于何种行为属于违反财产申报、对违反财产申报的人员应如何进行处罚，《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理规程》并未作出明确规定。但作为公务员伦理制度的一部分，违反财产申报，应该属于违反公务员职业伦理，那么就应该根据违犯程度，分别给予免职、停职、减薪、告诫等处分。如果审查委员会会长及委员泄漏从职务上获悉的秘密，或在审查委员会事务局从事事务性工作的人员泄漏因职务之便获悉的秘密，其无论当前在职与否，都要受到二年以下的有期徒刑或100万日元以下的罚款处罚。与美国、韩国及台湾相比，日本对国家公务员违犯职业伦理的处罚明显较轻。但对于伦理意识较高的日本公务员来说，无论是惩处的内部通报还是外部公开，都会影响到公务员的职业生涯。由于职业操守的内省及惩处制度明确，使得大多数公务员都忠于职守，不敢越雷池半步。
　　（二）国会议员的财产申报。在日本，国会议员不属于公务员，《国家公务员伦理法》的规定不适用于议员。因此，关于国会议员财产申报就需要单独立法来加以规制。平成四年（1992年）通过的《政治伦理确定国会议员资产公开法》对国会议员财产申报作了详细规定。《政治伦理确定国会议员资产公开法》正文共7条，首条即开宗明义：确立本法的目的是要使国会议员的资产状况不断处于国民的监督和批评之下，从而确立政治伦理，促进民主政治健康发展。有关财产申报的主要内容为：
　　国会议员从当选之日起（再选和补选议员从再选或补选之日起），100天以内要将资产申报规定各事项提交所属议院议长。申报内容包括具有所有权或具有使用权的土地、建筑，经常账户和储蓄账户之外的存款、有价证券，汽车、船舶、航空器、美术工艺品，高尔夫球场使用权，除维持亲属生计以外的贷款、借款。对于法定以外的财产事项是否应该申报，应由国会参众两院协商决定。地方都道府县议员、都道府县知事以及市町村长的财产申报亦应据本法办理。财产申报时限为国会议员从任期开始，每年申报截至当年12月31日前的上述各项资产，并于翌年4月1日至30日之间向所属议院议长提出补充报告。申报由议院议长受理后，资产报告书、资产补充报告书、所得报告书、相关公司报告书等文件，从法定申报期限截止翌日始，保存7年。在此期间，任何人可向议长申请，经同意后可以查阅各类资产报告书，并可自由抄录。与对公务员的规定一样，该法同样未对违反财产申报的行为及法律责任进行规定。
　　综观日本的财产申报制度，尽管相关法律作出了较为细致的规定，但由于现金不在申报之列，且申报主体多为高级官员，而且相应法律责任并不明确，因此与理想的、健全的公务员伦理制度相比，日本的财产申报制度并不十分完善。
　　三、日本财产申报制度的特点及对我国的启示
　　日本独特的官僚体制，造就了其独特的财产申报制度。仅从内容来考察，日本的财产申报制度基本涵盖了财产申报所要求的一切方面，但公务员与议员的“双轨制”设计，加之违反财产申报所应承担的责任过轻，不但导致制度本身刚性不强，而且造成执行中的因人而异，这就为制度内腐败留下了空间。尽管如此，日本的财产申报制度仍体现出诸多鲜明的特色，为中国相关制度的建设提供了有益的启示。
　　（一）明确认定财产范围和内容。财产、财产关系以及财产制度是法律和政治关注的最主要内容，有关财产的各种理论非常复杂。财产申报制度所关注的“财产”是财产的范围，即何种财产应当作为申报的对象，这在不同国家、不同时代会有不同的内容，而且其内容还将随技术和时代的发展而发生变化，更为重要的是，申报财产不应该违反“私有财产神圣不可侵犯”或更确切地说是“公民的合法的私有财产不受侵犯”的宪政原则。财产申报涉及的财产范围，各国制度均采用了列举的方式来限定，没有严格的分类标准，原因就在于对于何种财产在何种情况下应该申报的评判标准与财产本身的分类标准并非是一回事，在两个标准无法统一也不能统一的情况下，列举便成为最实际可行的选择。日本的财产申报制度也对需要申报的财产进行了列举，但与中国及其他一些国家相比，其最大特点在于日本在财产申报的具体实践中对金钱、物品、赠予、无偿服务、饮食、会议费用、高尔夫消费、旅行消费以及利害关系人等财产以及具有财产性质的物品及服务进行了详细说明和解释，解释与说明对于申报义务人和伦理审查会在认定申报财产的数量和价值方面起到了“界定”作用，这对于财产申报制度的执行具有重要的指引意义。中国目前实行的相关制度对县处级以上领导干部需要申报的收入和部分财产进行了列举，但并未就有关财产进行界定、解释与说明，因此在申报过程中产生对财产认定的分歧就在所难免，中国应该借鉴日本的做法，对财产进行界定和说明。
　　（二）申报材料要公开并便于公众查询。日本的财产申报采取有条件公开的形式，即公务员单件金额超过20000日元的财产，采取应申请公开制度；国会议员申报的财产，任何人均可申请查阅并进行自由抄录。申报财产的公开和查阅是财产申报管理的重要环节，只有建立了公开和查阅制度，才能够使公众对官员的财产申报进行实际和有效的监督，这对于预防腐败至关重要。中国的财产申报属于党纪政纪约束，是内部申报，对外界不公开，在党政机关内部也是有限公开，更没有公众查阅制度，即便是纪检监察部门对县处级以上领导干部财产的实际情况也难于掌握。改革开放以来，中央查处的省部级贪污腐败干部，截至2011年已多达110人以上，其中大多数干部的财产远远超过其任职收入。中央在案件侦破前，对他们财产情况的掌握并不清楚，公众对此更是一无所知。因此中国财产申报制度在公开和查阅环节必须有所突破，或是借鉴日本的做法，或是借鉴美国（全面公开）、韩国（许可公开）等国家的做法，以期使财产申报真正起到预防腐败的效用。
　　（三）成立专门的财产申报管理机构。国际相关立法一般把立法机关、监察机关、司法机关等作为财产申报的主管机关，而且多以独立机构作为可行的模式。在日本，国家公务员伦理审查会是负责公务员伦理的专门机关，设于人事院之下，对财产申报的报告书进行审查。审查会由会长及四名委员组成，审查会的会长及委员可独立行使职权。专门的机构和独立的权力是财产申报制度发挥效能的保障，只有设立这样的机构，才能起到财产申报对官员的监督和稽核作用。中国财产申报的管理部门为党的组织或人事部门。组织部门是党在组织工作方面的助手，作为助手其权力不具有独立性和垂直性，人事部门是政府人事管理、监督、检查和协调部门，不具有独立的监督检查权。因此，为使财产申报制度发挥应有效用，中国应该根据宪法设立财产申报管理委员会及各级财产申报管理审查机构。财产申报管理委员会由全国人民代表大会选举产生，对全国人民代表大会负责，独立行使职权，全国人民代表大会闭会期间，向全国人民代表大会常务委员会负责。财产申报管理委员会领导全国的财产申报工作，并接受中央国家机关申报义务人的财产申报，上级财产申报管理审查机构监督下级财产申报管理审查机构的工作。财产申报管理委员会及各级财产申报管理审查机构有权对财产申报资料进行审查和管理、对不符合规定或要求的财产申报进行调查、对存在利益冲突的申报义务人作出回避、免责、财产处理或财产信托的决定。
　　（四）健全配套措施。财产申报制度是否有效，是否能发挥预防腐败的作用，不能孤立地看这项制度本身如何，一项制度的最终确立与该项制度的设计水准有关，但“周边环境”的质量如何，则关乎这项制度的生存与发展。日本为配合财产申报制度建立了完善的公务员管理制度、金融实名制、个人信用制等相关制度，相关制度的健全为财产申报制度的顺利实施扫清了障碍。反观中国的公务员管理制度、金融实名与个人信用制度，均不同程度地存在着缺陷。自2006年实施的公务员工资制度，由于制度弹性及执行偏差，造成了省际之间、行业之间和职级之间工资差距进一步拉大。〔4 〕中国虽已建立了个人征信制度，但个人信用资料匮乏、数据分散、部门封锁非常严重，没有权威的信用评价体系和评价机构，而且信用立法滞后，信用信息开放程度较低。我国仅有存款实名制，而不存在严格意义上的金融实名制。由于城乡居民认识水平、金融机构宣传方式、信贷冲击、腐败洗钱途径隐蔽化、证件管理规范程度、金融机构管理技术等因素的干扰，存款实名制自实施以来，其执行效果并不理想。因此为使财产申报制度得以顺利实施，中国也应该借鉴日本及其他财产申报制度成熟的国家，完善相关配套措施，并使之制度化和法律化。
　　参考文献：
　　〔1〕李广民，秦 汉.战后日本反腐败司法措施探析〔J〕.太平洋学报，2007，（7）.
　　〔2〕〔美〕萨拜因.政治学说史：下〔M〕.北京：商务印书馆，1986.
　　〔3〕李明波，寇建桥.日本民众可查议员财产 官员总资产“贫富悬殊”〔N〕.广州日报，2010-01-28.
　　〔4〕刘志勇.惩治期权腐败应进行制度升级〔N〕.中国社会科学报，2011-11-01.
　　责任编辑 周