项目管理存在的问题及对策

　　大中型水库移民政策实施以来，我省每年下拨后期扶持项目资金4亿多元，实施项目8千余个。这些项目的实施，有效地促进了库区和移民安置区的经济发展，对改善当地基础设施建设，提高移民生产生活水平，起到了重要作用。但是，项目在实施的过程中，也存在一些问题。笔者拟就项目管理存在的问题、原因及对策谈点粗浅看法。
　　
　　一、存在的问题
　　
　　我省是水库移民大省，从我省的移民后期扶持项目管理实际情况来看，笔者认为，项目管理主要存在以下五个方面的问题：
　　一是资金分散，项目额度小，效益不明显。我省每年4亿多元的后期扶持项目资金分散在8000多个项目上，平均每个项目不到5万元，有近千个项目投资低于1万元，都是零敲碎打，东修西补的小工程，经常是今年修好明年即坏。比如某县一村组每年项目资金600元，村里用这些钱买上一车砂子来补路，一到雨季修路砂子即被冲得干干净净，第二年又申请资金继续买砂铺路，造成不小的浪费，资金效益极不明显。
　　二是项目实施慢，资金拨付不及时。主要表现有的县在项目批复后，不按规定拨付资金，找种种理由拖延时间，资金拨付不及时，项目实施更慢。比如某县一村中需要修筑一条水渠以解决灌溉缺水的问题，自筹一部分资金且向移民管理机构申请一部分资金，该项目虽然于前一年底就已经批复，资金年前也到县财政账上，但该县并未按规定要求下拨项目启动资金，村民多次争取未果后，只能依靠自筹资金边修边等，直至去年10月省办工作绩效考评检查时仍未能到位。
　　三是项目质量有瑕疵，验收不到位。在笔者经历的多次对项目的督导检查中发现，多数项目质量都有或轻或重的质量瑕疵，有的投资10余万的水泥路使用不到一年就出现比较严重的质量问题。虽然每个项目形式上都有质量验收单，但从实际效果来看，验收工作还是未能达到控制项目质量的效果。
　　四是项目申报、实施主体确定、预决算不规范。项目申报随意，不经调研论证；项目实施主体的确定不规范，有的不论项目大小一律招投标，有的全部没有实行招投标；在项目发包上，有的是当地扶贫和移民办，有的是乡、村；项目造价不一，同类工程价差较大，没有预决算制度。
　　五是随意更改项目。部分县不认真做好项目前期考察申报工作，草率确定项目，等项目批复后发现不具备实施条件，就随意更改，更改起来要么手续不全要么干脆不报省办批准。去年由于要接受国家审计，报来我处的项目变更请示激增，涉及项目资金总额近3000万元。出现这一现象的原因就是有部分县两三年前擅自变更项目，遇到审计心慌了，才想到还要报给省办审批。
　　
　　二、产生问题的原因
　　
　　一是工作力量不足。首先是移民机构专业管理人员缺乏，难于有效指导和监管项目的实施。我省为了加强移民管理工作，对扶贫和移民工作进行了整合，许多县(市、区)移民工作基本由新人管理，业务熟悉需要一个过程，加之机构改革，单位编制偏紧，许多县移民工作仅由1—2人管理，我省平均每个县项目资金300多万元，项目数量最多的达1千余个，面对这么多资金和项目，人力显然满足不了需要。其次是工作经费不足。我省是吃饭财政，各地移民管理机构工作经费不足。由于地方财政收入有限，大部分县安排移民部门工作经费非常有限，一般仅3—5万元，有些县甚至不安排工作经费。尽管省办三令五申，许多县也是听而不闻，造成移民工作挤占项目资金、移民项目监管不力等现象。
　　二是部分办法制度滞后。如2007年，为加强后扶项目的管理，省办下发了《江西省大中型水库移民后期扶持规划实施暂行规定》，随着移民工作的不断发展，各地实际情况千变万化，规定中项目的审批、资金的拨付等方面与实施，在实际工作中不相适应。还有一些方面，如项目变更等管理，规定中没有涉及到。因此，影响了项目的有效管理。
　　三是扶持理念偏于保守。项目没有特色，没有切实解决移民迫切需要解决的问题。纵观移民后期扶持第一个五年规划的实施，大多县的项目是随大流用于交通、水利等部门项目的整合资金。如道路交通资金就占基础设施项目的60％以上。由于乡镇或村组从各方面都争取了一些资金，往往造成一个项目，争取的资金很多，从而出现套取移民资金的现象。再次是受到无法核定人口指标限制，部分项目资金偏少，没有切实发挥项目的效益。第一个五年规划，我省3万元以下项目达17300多个，占总项目个数的47.7％。这些项目资金或成为其它部门项目的整合资金，或做一些修修补补的项目，大多没有很大的效果，特别近几年了，洪涝灾害频繁，项目基本被损毁。
　　四是项目管理意识薄弱。首先是许多县项目的申报由下而上，项目基本由村组和乡镇申报和实施，由于一些县无力或无人监管，往往造成项目是否实施，实施的是什么项目都不知情，项目的投资方向或实施达不到预期的效果。其次是项目变更数量太多。每年各地项目批复后，许多县都有一定数量项目变更，甚至刚批复的就上报变更。更有甚者，少数县实施项目我行我素，申报的是一些项目，实施起来又是另外一些项目，随意性大，根本没有项目管理的概念。
　　
　　三、加强项目管理的建议
　　
　　现在全省经济快速发展，
　　“三农”工作得到了各级政府和部门的高度重视，农村的资金投入不断加大，城乡差距逐步缩小。特别我省鄱阳湖生态经济区规划得到国家批复和实施，给我们移民工作的发展指明了新的方向。分管移民后期扶持工作的熊副省长也给我们提出了两个检验移民工作的标准，一是在国家政策扶持下，通过自力更生，艰苦奋斗，能否使移民生活水平得到提高；二是依靠移民资金和其它扶持资金的整合，能否使移民村组公共服务水平不断提高。我们移民部门应该围绕这两个指标，结合我办今年的工作部署，认真思考，不断创新，加大项目管理力度。
　　
　　(一)尽快修订项目管理办法
　　目前我省移民后扶规划实施暂行规定已满足不了现行工作的需要，建议今年尽快进行全面修改和完善，特别在以下几个方面：一是明确在项目资金中提取一定的项目前期工作经费和项目管理费。项目前期工作费不仅是简单的从项目中提取一定比例的资金，用于移民机构的办公经费。其主要目的，是促进移民工作的发展，切实保障移民项目实施进度有序、资金安全、质量达标。既可以方便项目的监管，做好项目的前期调研、实施管理、项目验收等各个环节的工作，做到项目全过程的管理，又能够避免套取资金的现象。县办没有一定的工作经费，势必会使县级移民管理机构产生从项目中解决工作经费的想法，造成上报一些空项目和假项目，套取移民资金。而乡镇村组也群而效仿，违法乱纪现象就难于避免了。建设、交通、水利、扶贫乃至国际扶贫基金都会提取一定比例的项目管理经费，我们后期扶持项目提取该项费用无可厚非。二是项目变更。规范项目变更的原则、程序、数量和处罚措施。三是项目审批。规范项目审批的方法和程序；四是项目资金的下拨。规范各级资金下拨的具体要求。五是规范项目档案。
　　
　　(二)完善后期扶持项目绩效考核办法
　　建议省办后扶处负责牵头起草绩效考核办法，规范各地的责任和义务、每年工作应达到的标准，先进的评选程序、奖励资金的用途等，同时建立后期扶持工作先进奖励基金。目前，我省缺乏有效的项目管理先进奖励机制，各地普遍认为，移民资金本来就是各县的，我做得好与做得坏，都没有什么很大关系，省里每年都必须给我。这种观点造成各县项目管理没什么起色，毫无生机。因此，笔者建议，从后扶第二个五年规划开始，省办建立后扶工作先进奖励基金，用于每年奖励后扶工作先进的县(市、区)。由于省办没有过多的资金用于基金，可考虑从各县无法核定人口项目扶持资金中提取5％—lO％的比例资金，用于奖励基金的建立。从而引起各地政府的重视，有效地调动各地工作的积极性，开创移民后扶工作的新局面。
　　
　　(三)加大培训力度
　　扶贫和移民办组建后，许多原从事移民工作的同志没有转入到扶贫和移民部门，有些干部业务不熟，对项目管理的一些基本知识缺乏，尤其是对移民政策规定不懂，更遑论加强管理。为此，一定要加大对市、县扶贫和移民干部的培训力度，知之而后管。我们相信，通过全体扶贫和移民工作者的不断努力，一定能够推陈出新，共同建立起一个充满生机的项目管理体系，携手将我省的移民后期扶持工作推向一个新的高峰。
　　
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