法律实施情况之问卷报告

　　在刚刚闭幕的十一届全国人民代表大会第四次会议上，吴邦国委员长庄重地宣告：“中国特色社会主义法律体系已经形成。”同时，他还一针见血地指出：“法律的生命在于实施。”法律不能有效实施，便是一纸空文。事实上，我国在建立和完善社会主义法律体系的进程中，已经建立起了包括执法、司法、守法和法律监督在内的一整套法律实施机制。然而，这一整套的法律实施机制的效果如何？现有的法律是否能维护百姓的切身利益？什么是影响法律实施最重要的因素？官民对中国的法治建设是否有信心？法律得到有效实施的关键是什么？……为此，本刊对福建省的一些官员和民众进行问卷调查，并对问卷结果做出分析和评述。
　　调查
　　此次调查共发放调查问卷600份。其中，对官员发放350份，收回314份，收回率89.7%；对民众发放250份，收回202份，收回率80.8%。调查主要情况如下：
　　法律实施总体情况
　　在调查中发现，官员在被问及“您认为，在我们的社会生活中，法律实施情况如何”时，67.5%回答“法律权威在逐步建立过程中，至少人们不敢名目张胆违反法律了”；另外有27.4%回答“不好，法律没有充分发挥它的作用，还是领导说了算”，仅有5.1%回答“好，大家已经习惯依法办事”。具体情况见下图：
　　百姓在被问及“您觉得，现有的法律能维护你的切身利益吗”？多数回答“虽然还有很多不尽如人意的地方，但比起过去，现在的状况好多了，随着社会的发展，相信法律发挥的作用会愈来愈大”；仅有10.9%的人回答“能，我对法律有信心”；还有24.2%的人回答“不能，法律实施起来都是为有钱人和有权的人服务”。另外，百姓在被问到“如果遭遇不公或与他人发生纠纷，您的第一选择是”？选择“通过法律途径解决”的人数比例占到27.7%；选择“能忍则忍，息事宁人”的占22.3%；“找熟人，想点办法”占21.3%；“自己摆平”占13.4%；“上访”占6.9%；还有8.4%选择“其他”。详见下图：
　　影响法律实施的最重要因素
　　近年来，苏丹红、三聚氰胺、地沟油、毒豇豆、瘦肉精等频频发生、接踵而至的食品安全事件引发了人们诸多思考，其中之一就是为什么那些保障食品卫生、安全的法律法规落不到实处。影响法律实施的因素很多，其中最大的因素是什么？面对此问题，官员和民众作出了不同的回答。调查结果显示，官员中，选择“我国数千年人治思想很难消除”的比例最高，占到45.5%；而百姓中，认为“执法、司法人员的道德水平、业务素质不高”的比例最高，占到30.8%。详见下图：
　　官民对中国法治建设抱有信心
　　法律有效实施的最终结果是建设社会主义法治国家，实现依法治国。在调查中，被问及“您对中国的法制建设有信心吗”？回答 “有”的官民比例分别为67.5%和45.5%，回答“没有”的比例分别为3.8%和14.4%；回答“说不上”的比例分别为28.7%和40.1%。可见，尽管有很多不尽如人意的地方，但官民对中国未来的法治建设总体上依然表现出一定的信心。
　　何为法律有效实施的关键
　　法律若要得到有效实施，涉及到方方面面。首要条件是法律本身是良好的，即良法；另外，“执政党依法执政”、“公平执法、公正司法”、“提高每个人的法律和道德素养，法治成为信仰”等也很重要。那么在这些因素中，何为法律有效实施的关键呢？调查结果显示，官、民对此的回答分别倾向于“公平执法、公正司法”和“提高每个人的法律和道德素养，法治成为信仰”。具体情况见下图：
　　上述调查结果分析表明：在中国特色社会主义法律体系形成的过程中，法律权威也在逐步建立。但我国数千年的“人治”思想很难消除和执法、司法人员的水平素质不高仍然是影响法律实施的主要因素。由此可见，若要法律实施，其关键在于，一要做到公平执法、公正司法。国家行政机关要严格按照法定权限和程序办事，加快建设法治政府。国家审判机关、检察机关要依法独立公正行使审判权、检察权，维护社会公平正义。二要增强全社会的法律意识和法治观念。继续深入开展法制教育，形成自觉学法守法用法的社会氛围，切实提高每个公民的法律和道德素养，使法治成为信仰。张朝丽（福建省妇女干部学校）
　　
　　解读1
　　
　　关键在党
　　□游劝荣（福建省人大常委会法工委）
　　早春三月，北京乍暖还寒。
　　全国人大常委会委员长吴邦国代表全国人大常委会向十一届全国人大四次会议作工作报告时宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。按照信春鹰教授的说法，这标志着我国民主法制建设、依法治国基本方略的实施进入了一个新阶段，是一个新的起点，具有里程碑意义。随着中国特色社会主义法律体系的形成，我国政治、经济、文化、社会生活各个方面基本做到有法可依。
　　尽管宣布中国特色社会主义法律体系的形成早在人们的预料之中，这一宣布仍然在海内外引起了巨大的反响。但在一片喝彩声中，却始终有一种担忧，那就是法律的实施并不如人意，个别地方和领域有法不依的现象甚至还相当严重，因而法制建设的任务依然十分繁重。在这种情况下，宣布中国特色社会主义法律体系的形成，会不会让人家有一种错觉，认为我们的法制建设已经大功告成，从此可以马放南山啦？不论正确与否，也不论我们是否高兴和愿意看到，这种担忧却在。先不说这种担忧是否有根据，它至少让我们在一片喝彩声中，始终保持清醒。那就是：虽然法律体系已然形成，但法律实施的情况并不容乐观，要让已经形成的法律体系的要求成为社会生活的现实，我们还有很长的路要走。
　　其实，法律实施状况不容乐观，是一个几乎众所公认的现实，是伴随30年法制建设不断完善这个过程始终的问题，在某种意义上，也是法制建设不断发展和进步的动力之一。因此，如何破解法律实施的难题，解决法制建设中客观存在的“短腿现象”，让法律的实施跟上法律体系完善的步伐，成为宣布法律体系形成之后，摆在我们面前的一个重要课题。实践一再证明，在保障法律实施的问题上，执政党及其所作所为，始终是最为重要的因素，什么时候执政党重视法制，法律实施的情况就好或比较好，否则，法律就难以实施。从这个意义上说，依然还是那句老话：关键在党。
　　在我们党局部执政的陕甘宁边区政府时期，地处穷乡僻壤的延安之所以能够打造成当时中国青年知识分子向往的革命圣地，跟中国共产党人在根据地严格依法办事有直接的关系。当时有一个从井冈山就追随毛泽东同志闹革命的红军将领黄克功，因求婚未成枪杀恋人，毛泽东力排众议，甚至还不惜得罪同是“老井冈”的贺子珍，挥泪将黄克功绳之以法，向世人传递了当时的共产党人执法如山的决心和坚持法律面前人人平等的先进执政理念，不仅在共产党内、在根据地延安引起巨大震动，在整个中国都产生了强烈的反响。几乎与此同时，在国民党统治的西安，也有国民党的将领枪杀妻子，却受到部队包庇，激起众怒，引起西安学生和市民的游行抗议。两相对照，人们自然对共产党的所作所为另眼相看，因而对延安心向往之。
　　解放后，毛泽东亲自主持起草了我国第一部宪法，即五四宪法。共和国因此走上了漫长的法治之路。不幸的是，五四宪法的墨迹未干，作为执政党领袖的毛泽东竟宣称自己记不清宪法有几条了，说我们办事不靠这些（指宪法和法律），而是靠开会和文件。刘少奇也认为，宪法只能作为我们办事的“参考”。这其实就为七八年之后发生的那场史无前例的文化大革命埋下了祸根，也为那场大浩劫中“和尚打伞无法无天”开具了“通行证”。到后来，被打倒的刘少奇，据说曾手持宪法和党章据理力争，却再没有人用他手中的那本不被他自己重视的宪法来保护他这位“经过合法选举产生的共和国主席”了。
　　
　　党的十一届三中全会之后，我们党总结文化大革命的深刻教训，在改革开放之初，就提出要发扬民主、加强法制，并对执政党自身依法办事提出了极为严格的要求，作出了“党必须在宪法和法律范围内活动”的庄严承诺。此后，为适应改革开放深入发展的需要，又提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略，逐渐形成依法执政的理念，提出了加强依法执政能力建设的要求，并把依法执政作为巩固和扩大其执政合法性基础，实现长期执政的途径和保障。
　　“人不可言而无信，国不可有法不依。”对一个国家和政府而言，把业已制定的法律付诸实施，是最高水准的“言而有信”。同样的，作为执政党，特别是一个长期执政的党，既已通过法律体系的建设，把自己的执政宗旨、理念和主张变成了法律规范，就应当不遗余力地采取各种方法和措施，甚至不惜动用纪律保证，将法律付诸实施，通过法律的正确实施，来实现其体现在法律体系及其各个规范中的执政宗旨、理念和主张，实现其对整个国家和社会的领导。这既是执政党履行其对人民的庄严承诺，执政党对国家、社会和人民应尽的责任，也是执政党巩固其执政地位的必由之路。从这个意义上说，中国特色社会主义法律体系的形成，对我们这个领导着转型期国家的执政党来说，既是一个机遇，更是一个挑战。
　　
　　解读2
　　迈好法治的第一步
　　□徐华（福建省人大常委会法工委）
　　中国特色社会主义法律体系的形成，标志着我国全面实施依法治国基本方略取得了重大成果，也意味着中国民主法治建设又站在了一个新的起点上。
　　中国特色社会主义法律体系的“形成”并不代表“完成”。从某种意义上说，在我国完善法律体系比构建法律体系更为艰难。亚里士多德认为，“法治应当包括两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”良法是法得以实施的前提条件。因此，要使 “纸面上的法律”变成“行动中的法律”，首先要从立法工作和法律本身查找问题的根源，并努力消而化之，才能使法律真正“立得准、行得通”。
　　一要克服法律自身的模糊性所造成的适用困难。改革初期立法工作是在一种无“法”可依的状态下开启的。在这种情况下，立法“粗”些、“原则”些，有利于改革者们更好发挥能动性，灵活执行法律规定。但法律的模糊性本身却蕴涵了法律失效的因素，使法变成难以操作、缺乏可诉性的行为规范，使公众无法适从，也易在实践中变形。法律的模糊性也常带来对法律的规避，导致执法机关、司法机关随意解释法条，损害了法的权威。如《刑法》中关于盗窃罪量刑的幅度很大，强奸罪量刑的幅度也很大。这就给了法官很大的自由裁量权，就出现了“捞人”的律师和法官。目前在法律规定中有一个条文是出现最多的，即“国务院另行规定”、“地方政府另行规定”。倍受社会关注的《社会保险法》因其授权性条款多达十三处，恐成“空中楼阁”。从有利的角度来说授权条款是一个立法技巧，将暂时解决不了的问题留到时机成熟时去解决。从不利的角度来说，它是回避矛盾冲突，回避改革当中最困难的问题。当前，改革的目标路径大体确定，必须及时总结经验，完善法律，去除法律的模糊空间，使改革和社会的发展真正实现有法可依。
　　二要解决法律滞后性所造成的现实脱节问题。法律天然地具有相对保守倾向，而社会现实则在不断变动之中，因而法律的速旧性乃是所有国家法律都不可避免的宿命，也是法律需要不断自我更新、修复的基本动因。我国改革开放三十多年既是史无前例的立法丰产期，同时也伴随着最为剧烈的体制变革和社会变迁，必然加剧我国立法与现实之间的紧张关系，法律的滞后、立法冲突的发生概率等等，远较其他国家为甚。去年，全国人大常委会在开展大规模的法律清理活动中，就发现了四件“古董”级法律，比如1950年代制定的《公安派出所组织条例》中，还有诸如“镇压反革命分子的现行破坏活动”、“提高革命警惕”等词语；《华侨申请使用国有的荒山荒地条例》中，亦有“公私合营”等已不存在的特定时代的企业形式；《户口登记条例》虽饱受诟病，但是因为户籍改革未有实质性突破，此次清理仍无法废止，目前依然有效的该条例规定，“农村以合作社为单位发给户口簿”，而“合作社”早已不存在。法固然具有一定的稳定性，不能朝夕令改。但任何事物都有相对性，如果法完全脱离了现实的社会关系，稳定就蜕变成僵化。而法律清理，就是保持法制肌体健康活力的一种专门立法活动。未来因制订或修订一法而引发多法冲突、变动的情形将时有发生，有必要适时对法律进行清理修订，这是中国特色社会主义法律体系形成之后，分量最重的一项立法任务。
　　三要发挥立法超前性对ad59a3f831bba2f693877d5042b21dcd改革发展的引导规范作用。新时期的改革发展，尽管很可能还是 “摸着石头过河”，但不能再像从前的改革那样，总是颤巍巍地走在法律的边缘上，必须从一开始就力求法的规范引导。尤其是随着我国体制改革不断触及“深水区”， 更需要健全管用的法律来保驾护航。我们不是要搞“先验”式的立法，而是要主动发挥法的规范、引导、保障和促进功能，不仅满足于把改革开放和社会建设的实践经验完全成熟后再上升为立法规范，更要有直面矛盾的勇气和破解难题的智慧，善于打破各种体制机制上的瓶颈制约，包括根据改革发展中出现的新情况新问题，前瞻地、及时地制定和完善相应的地方性法规，以立法的先行先试促进和保障改革的先行先试。也就是说，新时期我们改革领域中每一个的“先行先试”，都应当“与法同行”，都应当有法制保障。
　　四要重视立法民主性对法律实施的重要作用。改革开放三十多年后的今天，利益分化已是事实，多元化社会正在逐步形成，如何对不同利益、不同意见进行整合与协调，则是立法的关键课题。但我们现在多是在法律草案起草完成后才向社会公布，虽然在调研阶段也会征求一些特定人群的意见，但毕竟面还较窄。立法中民意参与的不足使得不少法律带有部门利益的色彩。法律的制定实际上是社会各方利益协调的结果，而这种利益协调的基本前提就是利益的充分表达及在此基础上的反复博弈，求同存异，最后达成一致。这样的法律才能真正解决问题，消除社会矛盾。与民意的良性互动和充分吸纳正是法律获得支持的动力之源。在今后的立法实践中，必须深入推进科学立法、民主立法，不断扩大公民对立法的有序参与，广泛听取各方面意见尤其是基层群众的意见，切实做到集思广益、凝聚共识，使我们制定的法律法规充分体现人民群众的共同意愿。这不仅是一个彰显民众权利的过程，也是一个立法汇集民意支持的过程。
　　
　　解读3
　　
　　可选择，便无权威
　　□刘灿（福建省人大常委会环境与城乡建设工作委员会）
　　法律权威是法律得以存在和运行的基本力量，没有了法律权威，法律存在也就毫无意义。“法立而不行，与无法等，世未有无法之国而长治久安者也。”无论一部法律制定的程式是如何完美，内容是如何与社会实际相适应，体系的设计是如何精巧，规范是如何完备，如果不能在社会生活中被适用或者不能得到贯彻实施，这部法律永远是死的，永远只是一张写着权利的“纸”。换句话说，法律权威形成与维系的保证，是在执法。执法者具备了执法权威，法律才有权威。
　　所谓权威，意为“具有使人信服的力量和威望”。法律最显权威的表现形式，应该就是通过执法者的执法活动，让违法者受法律制裁，让遵守法律者享有自由并且对自己的行为有稳定的法律预期。这就要求一个国家的执法系统中，执法主体、执法对象明确，执法行为、执法运作过程、执法结果“公平、公正、公开”。而如果执法者对于执法有自己的选择性，在执行法律的时候实行双重甚至是多重标准，或者该执法时不执法，问题成堆再突击解决，开展大规模集中治理；对所谓有背景、后台硬的执法对象，经常表现得无可奈何，甚至很“软弱”，对那些没什么“实力”的执法对象，却表现得很强势；对自己有利的规定就执行，对自己不利的就视而不见；平时不执法，领导批示或来检查时表现一下，等等。这样唯权、唯情、唯钱的“选择性执法”是无法令人信服、赢得尊敬的。
　　
　　引发“选择性执法”的原因是多方面的。我国的法律多是部门起草，因而在起草法律时往往过多地考虑部门利益，“既是裁判员，又是运动员”、各自为政的立法机制，使得法律本身就可能存在冲突，存在自由裁量权过大、“重权力、轻职责”等种种瑕疵。同时，监督体制的不完善，又没有可量化的评价指标体系，执不执法全凭自觉，权力运行空间不受限制。
　　今年春天，中国特色社会主义法律体系宣告形成，230多件法律、690多件行政法规、8600多件地方性法规，这的确是一件值得庆贺的事情。但法律再好，还需要靠人执行。但愿我们能切实地将这些法律条文落到实处，不加选择地、及时地、准确地付诸实施，让每个公民都享受到“法律面前人人平等”的权利，看到“公平正义”的力量，进而坚定对法律的信仰，奠定法治社会的根基。
　　
　　解读4
　　任重道远的司法改革
　　□王晓杰（福建省涉台法律研究中心）
　　中国特色社会主义法律体系的建成，是中国法治建设的重大成就，解决了“有法可依”的难题。相较而言，人们却常用“有法不依、执法不严”来评价中国的法治现状，可见法律的执行状况还差强人意，不容乐观。法贵在实践。
　　就司法层面而言，法律执行不力体现在三个方面：一是司法独立名不符实。司法活动经常受到政治系统其他方面如行政体系的干预，个别司法机关干脆成为党政机关或个别领导人操纵法律的工具。由于司法不能完全独立，法律往往失去约束公权力的效用，也就丧失了保障、救济公民权利的能力。法律在权力面前所表现出来的软弱，使人们更愿意寻求权势的救助和庇护而不愿意求得法律的帮助与救济。二是司法公正不能得到切实保障。由于责任体制、人员素质、监督不力等方面原因，司法腐败层出不穷，“吃了原告吃被告”，导致民众对司法机关的不信任。这一结果，使得越来越多的人不愿意选择法律途径寻求救济，解决问题，结果导致群体性事件多发，形成上访人潮。三是司法效率低下。打官司费时耗力，不确定、不可控因素太多，一场官司下来，经年累月，即使赢了官司，“司法白条”又随处可见。打官司不是一项经济的选择，法律变得可望不可及，人们宁可寻找其他更便捷的途径，也使各种潜规则大行其道。
　　司法是法律的诠释者和守护者，承担维护法律贯彻落实的使命。西方神话中的正义之神，一手持法律，一手持剑。司法就是正义之神手握的那把剑，是保证法律实施的有力武器。司法这把剑软弱无力，权威不彰，必然导致法律执行不力，使法律要么走形变样，要么束之高阁，其结果是中国法治建设跛足前行。
　　因此，解决法律执行不力的问题，必须重建司法权威，提高司法的执行力。首先，确保司法机关的独立地位。西方国家的司法体制之所以备受推崇，就在于其建构一整套制度以保证司法的独立性。欲使司法独立原则能落在实处，首要因素就是使司法机关在人、财、物方面摆脱行政权力的制肘，使之拥有制约其他政治权力的制度资源。其次，保证司法受理范围的开放性。实践中，司法机关的受案范围是有选择性的，很多社会纠争经常被排除在司法管辖范围之外，使人们求告无门，这是司法制度弊病之一。定分止争，化解纠纷，维护秩序，是司法的具体功能。因此，司法不能是小众的，而应当面向社会，把绝大部分矛盾分歧通过司法这个装置得以有效的纾解，从而使法律作为全社会的行为准则、活动章程的效用发挥出来。第三，保证司法裁决的终局性。司法号称是社会公正的最后一道防线，不仅在于它处于仲裁者的地位，更在于它的裁决结果能得到切实执行。上世纪50年代，时任美国总统的艾森豪威尔大张旗鼓地出动国民自卫队护送黑人学生入学，目的就是为执行联邦法院的一项判决。司法判决必须被执行，是美国社会根深蒂固的法律信仰。因此，从某种程度上说，“司法白条”动摇、瓦解了司法权威，对形塑全社会的法律信仰是一个很大伤害。第四，提高司法的专业性。 法律是精巧的技艺，需要较高专业要求和实践训练。司法的专业性不仅体现在司法人员准入门槛的建立，司法队伍整体学历层次的提升，更重要在于改进司法审判制度，完善程序和证据规则，提高司法审理的公开性，加强判决的说理性，让当事人赢得明白，输得心服。
　　
　　解读5
　　法治的文化土壤
　　□黄洪旺（福建省人大常委会研究室）
　　要让法律切实得到施行，让法治真正成为一种生活方式，提升人们的法治观念、培植法治文化是关键。法治建设是一个系统工程，其良好运行不仅需要有一个完善的法律体系，也需要相应的法治文化、法律精神来配套。因此，进行法治建设不仅要不断完善法律制度，也要大力培养和弘扬法治精神。从当前形势来看，后者似更为紧迫。当前公众的法治意识与民主法治建设的宏伟目标相比，还存在一定的距离。我们整个社会的法治观念与法制建设是不同步的。法律意识淡漠、法治精神薄弱的现象在一些领域、一些群体中仍然存在。
　　比如，一些地方的领导没有真正认识到法治的地位和作用，仍没有从以政代法、以权代法的惯性上转