欧洲主权债务危机对我国地方政府债务管理的启示

　　近期，随着国际评级机构下调希腊、葡萄牙、西班牙国家主权债务评级后又下调了意大利国家主权债务评级，欧洲主权债务危机出现进一步恶化的趋势，欧元区经济出现极大的风险性并导致全球经济出现不稳定性。由于中国经济对稳定世界经济金融的重要性，中国地方债务是否也会像欧元区一样出现危机，也成为当前世界关注的一个重点，特别是国际货币基金组织近日对中国地方政府债务风险给予极大关注和担忧。本文拟重点研究当前我国地方债务风险与欧洲主权债务危机本质区别，并通过欧洲主权债务危机成因的分析，探讨对我国地方政府负债管理的启示。
　　
　　欧洲主权债务危机产生的深层次原因
　　货币政策与财政政策两大政策工具不能协调使用
　　随着欧洲中央银行的成立，欧元区各国货币政策纳入统一的机制，但财政政策仍各自为政。财政政策是结构调控的政策，货币政策是总量调控的政策，一般情况下，二者有一个合理科学的组合搭配，缺一不可。由于财政政策与货币政策的调控目标和调控机制不同，只有两种宏观政策协调使用才能对国民经济运行有效调控，最终达到既定的社会与经济发展目标。欧元区用统一的货币政策“一刀切”，却没有相应的财政政策相配合，宏观经济调控实质上出现了“跛足”现象，各国不能“创造货币”，因此只能依靠各自的财政政策来发展经济和调控货币。两个最重要宏观调控工具的分割，极大制约了欧元区各国运用各自的经济货币政策调控本国经济金融的空间和能力。欧盟各国加入欧元的一个重要条件是各国的负债不能超过GDP的3%，主权债务不得超过本国GDP的6%。这一制度性规定有其合理性，但在一定程度上制约了其他重要经济政策的应用。导致欧元区宏观调控政策结构上出现先天缺陷，又加上欧元区没有制定统一的财政政策，导致所有成员国都将本国财政政策运用到极致，各国财政政策都已突破以上两条警戒线。特别是自2008年全球金融危机以来，欧元区各国为了自保，大都采取大规模扩张的财政政策来刺激本国经济，其结果导致主权债务风险快速积累，并演化成为可能殃及全球经济的主权债务危机。
　　欧元区各国经济发展水平差距较大，经济结构难以调整
　　欧元区没有统一的产业政策、外贸政策与劳动力政策，仅凭统一的货币政策，难以协调产业结构调整、外贸出口和劳动力流动与转移，致使欧元区经济发展出现明显的“马太效应”。如没有产业结构优势、出口优势以及劳动力优势的希腊、葡萄牙、西班牙、意大利、爱尔兰等国经济发展在欧元区被“边缘化”，竞争力较强的德国和法国垄断欧元区统一货币政策和市场带来的经济“红利”。结果在欧元区出现强国越强，弱国越弱，强国带不动弱国，弱国拖累了强国的现象。欧元区经济发展的整体优势与市场竞争整体优势不但没有体现，反而在世界经济发展的格局中呈现被逐步弱化的趋势，使得整个欧元区经济增长乏力。
　　欧元区缺少整体的解困机制和救助机制，成员国之间互救作用非常有限
　　欧元区决策机制极为复杂，重大决策都要通过所有国家全民公决一致通过才能确定，使得欧元区在重大危机爆发时，难以一个整体迅速做出反应并制定相应对策。如此次主权债务危机首先在希腊爆发，固然有希腊自身的经济实力较弱和充分利用赤字财政发展经济有关，但援助机制缺陷导致危机进一步扩大，这一点也是全世界公认的。
　　畸形的收入分配制度积累了大量的危机隐患
　　二战以后，欧洲各国纷纷建立了以高福利为特色的社会收入分配制度和社会保障制度。首先，从工资水平看，欧洲各国以高工资著称，相当一部分国家工资增长一直高于GDP增长速度，财政收入呈现寅吃卯粮，捉襟见肘。其次，欧洲建立起一个高福利的制度，高福利涵盖了社会的各个领域。相当一部分成员国财政收入勉强维持与工资福利持续攀升形成明显对比，畸形的收入分配制度给政府财政带来巨大压力，危机的隐患通过高收入与高福利不断积累，此次欧洲主权债务危机是这种畸形高福利政策的总爆发。
　　国际市场投机进一步推动欧洲主权危机。市场投机行为打着金融创新的幌子，通过金融衍生产品的投机帮助欧盟部分国家在加入欧元区时造假。如高盛公司帮助希腊为加入欧元区造假就是一个典型的例子。而欧元区类似的国家不在少数。一旦市场出现风险，这些国家的危机很快就会显现出来，难以救助。
　　
　　我国地方债务风险与欧洲主权债务危机的本质区别
　　我国地方政府负债是改革开放以来，随着我国经济体制转轨出现的一种较为特殊的融资现象，是随着我国城镇化进程加快、投融资体制改革和政府职能的转变而逐渐发展的。地方政府负债产生和发展的深层次原因是地方政府财政事权不对等及2008年以来应对国际金融危机的现实性因素。其积极作用在于：首先，地方政府通过融资平台举债在促进经济发展、推动城市化进程中发挥了巨大作用。特别是在地方公益性基础建设项目中更是发挥了举足轻重的作用。从投资项目看，地方政府融资平台主要投资在基础建设项目方面。其次，地方政府通过融资平台举债为应对2008年以来的全球金融危机，对我国经济企稳回升作用明显。2008年国际金融危机爆发以来，中央政府提出了扩大内需、保民生、调结构等一系列措施，其中扩大基础性建设是一个最重要的措施。地方政府对中央的投资共给予6万亿元的地方资金配套，地方政府通过融资平台较强的融资功能解决了自身建设资金不足的问题，在落实中央投资项目配套资金的同时，加大了各地基建项目投资力度，在全球经济普遍下滑的情况下，保证了我国国民经济较快增长以及产业结构调整。最后，地方政府通过融资平台举债启动了我国大规模的惠民工程，在一定程度上改善了人民的生活水平，提高了生活质量。
　　我国地方政府负债是通过地方融资平台实现的，融资平台的实质是项目融资，资金主要投向具有经济和社会效益的项目，形成大量有市场价值的资产，相当一部分融资平台项目具有稳定性和充分收益性的特点，可以带来增值效益。这些收益可以作为偿债资金来源。所以，我国地方政府融资平台的融资负债与欧洲主权债务危机中政府债务多用于弥补公共财政赤字在本质上是不同的。
　　首先，从举债目的看，我国地方性政府债务，特别是地方融资平台形成的债务，主要是用于各地基础投资建设，最终形成了大量资产，其中部分资产可长期直接受益，一些没有直接受益的项目也具有较好的社会效益。
　　其次，我国政府举债比重远远小于当前债务发生危机的欧美国家，2009年国家有关部门开始对地方债务平台进行调研清理，国家审计署专门组织力量对全国各地政府债务进行了严格审计，审计结论是，我国地方政府的累积债务相对于偿还能力，风险总体可控。从宏观指标看，我国政府债务余额占国内生产总值的比重不到50%，远低于发生债务危机欧美国家。
　　再次，地方政府拥有较多的可变现资产。由于我国经济正处于快速增长期，地方政府财力也相应增长较快，相对于负债规模，地方政府具有较强的偿债能力。
　　最后，由于我国实行了政府管理职能与投资者职能相互分离。地方政府融资平台一般运作是由具有独立法人资格的公司实体承担投融资者及其责任，政府通过这些融资平台筹措建设资金，融资平台通过独立的市场运作获得收益，保证还款来源，承担偿债责任。同时，融资平台的作用不仅仅是筹措建设资金，还在整合公共资源和协调政府建设职能方面发挥了较好的作用。
　　综合看，我国地方政府融资平台的主要作用表现为：在评估我国地方政府债务风险时应看到，我国地方政府债务风险与欧元区债务风险性质不同，我国出现大规模的地方政府债务危机不会发生。但对地方债务平台中存在问题和可能出现的风险绝对不能掉以轻心，因为，风险有一个传导和放大的可能，如2008年美国的次债危机就是一个典型的例子。我国地方政府融资平台项目中，也有一部分公益项目的未来还款不能保证或存在不确定性，在一定程度上存在债务偿还风险，关于这个问题一定要有清醒的认识。
　　
　　
　　我国地方政府负债存在的主要问题
　　地方政府违规向银行出具财政担保协议
　　由于地方融资平台承担的基建项目主要以公益项目居多，这样的项目一般都不能完全通过项目未来自身产生的现金流偿还银行贷款，为支持这类基建项目融资，部分地方政府以担保人的形式向银行提供财政担保协议甚至是财政保底的协议，使得一些不具备还款能力的融资平台能得到银行信贷支持。根据我国有关法律规定，地方政府不能作为债务担保人，不能成为银行的第二还款来源，政府财政部门出具的各种担保也并不具备法律效力。所以，凡是以这种形式为平台公司提供担保的贷款都存在潜在的风险。
　　地方政府超越自身还款能力举债
　　2008年以来，借中央扩大内需、保民生战略的实施，部分地区地方政府为了加快自身经济建设，超出地方财力以外大量盲目立项，再通过政府融资平台筹集配套资金，使得融资平台公司债务在短期内迅速增加，个别地区政府偿债率达到100%以上，根据国际惯例，一般情况下政府偿债率的警戒线为20%。如果此种状况得不到根本改变，最终的结果可能是地方政府有还款意愿，却无还款能力。
　　融资平台公司相互担保，银行贷款实质上以信用形式发放，进一步增加还款风险
　　部分融资平台公司贷款虽以担保形式发放，但其担保方自身也是平台公司，当借款的平台公司无力偿还银行贷款而导致银行向担保方追索时，会导致提供担保的平台公司也陷入财务困境，这种连锁现象会使得分散的平台贷款的风险集中爆发。如果发生大面积平台贷款集中违约，最终可能导致我国银行系统出现系统性风险。
　　部分政府融资平台贷款采取借新还旧方式，不能及时反映潜在风险
　　为了减少融资成本，部分融资平台公司更多的采取借新还旧的方式，期限内只还利息等短款长借等做法，实际上将贷款平台的风险掩盖起来，贷款到期日风险可能集中爆发。另外部分银行对平台贷款管理过于粗放，放贷后没有对贷款用途进行跟踪监测等，导致监管部门不能对平台贷款风险进行综合衡量。
　　
　　欧洲主权债务危机对我国规范地方政府负债管理的启示
　　不能完全走政府主导的投资拉动型经济发展模式
　　希腊经济基础薄弱，加入欧元区后又面临更大的生存压力，在私人投资不旺的情况下，国家将政府投资作为推动经济发展的主要动力。借助2004年雅典奥运会的东风，希腊大量举国内外债务，投向基础设施建设。当长期投资和短期借款期限匹配出现问题时，希腊债务危机爆发在所难免。长期以来，在拉动经济发展的三个主要动力中，投资一直是我国政府特别是地方政府促进经济建设和发展的最主要手段，2008年以来的全球性经济金融危机中，我国出口严重萎缩，内需一时很难短期内提升，增加固定资产投资成为拉动经济增长最主要的动力。因此，今后相当一段时期内，如何改变过度依靠投资拉动国内经济增长，特别是地方政府依靠举债推动地方基础建设，降低中国经济对出口的依赖，尽快调整经济增长结构，提高消费对经济增长的贡献度成为当务之急。而其中有效防止地方政府过度负债而出现的债务匹配问题，成为未来我国经济能否平稳健康运行的关键所在。
　　防止房地产投机风险爆发带来的系统性经济金融风险发生
　　美国的次贷危机，希腊、爱尔兰等国主权债务危机都蕴含了房地产泡沫的问题，危机最早也由房地产过度投机引发。目前，我国地方政府负债的偿债在相当程度上是靠地方政府卖地回笼资金，为此，部分地区的地方政府把发展房地产作为支柱产业和财政收入的主要来源，不断刺激和吹大房地产泡沫。由于房地产市场与金融体系密切相关，房地产的不稳定很快会传导到金融体系的不稳定甚至导致金融体系系统性风险的爆发，必须吸取美国及欧元区等国房地产泡沫引发系统性风险的教训，抑制房价过快增长，从根本改变地方政府依靠卖地筹集资金偿还负债的状况。
　　地方政府政府负债必须量力而行
　　欧洲主权债务危机根本原因就是政府债务负担超过了自身的承受能力，从而引发违约风险。虽然我国目前财政赤字与GDP 之比远低于3%，与总债务之比低于20%（远低于国际警戒线的60%）。审慎性优于发达国家，短期内不存在爆发主权债务危机的可能。但是，我国地方政府违规担保问题较严重，存在巨大的财政结构性风险，我国地方融资平台的资金大约80%以上来自于我国银行体系，一旦地方政府融资平台负债风险爆发，势必会对我国金融系统形成巨大冲击。必须将地方政府负债纳入地方预算管理，严格控制地方政府无偿还能力的负债。
　　不要轻易建立或加入亚洲货币联盟或亚洲共同货币区
　　欧元统一的货币政策和分散的财政政策之间的矛盾在这次危机中一览无遗，难以调和，目前，国内外要求以中国为主导，尽快建立亚元区或亚洲货币联盟呼声较高，亚洲相当一部分发展中国家在谋求区域货币所代来的一系列货币、金融开放带来的好处时，同时又追求各国财政自主。以人民币为主建立亚洲货币联盟，表面上是抬高中国的地位，实际上将会给中国带来类似德国目前所面临的危机。因为，一旦实施货币一体化而缺乏相应的财政政策协调，当类似希腊危机发生时，亚洲各国特别是中国将面临同样的压力和风险。从目前的情况看，必须先把中国自己的事情办好。
　　（作者单位：湖北经济学院金融学院）