“信访中国”的法 治忧思

　　在进京上访大军中，我们曾见过法官、警察的身影，如今这一人群又加入了新的面孔：作为贵州省六盘水市前副市长、政协副主席，田万昌分管六盘水市公检法工作多年，维稳曾是其日常工作的重要内容。但是，由於两年前女儿田小龙被強奸一案迟迟得不到解決，田万昌最终不得不带妻女进京上访，成为六盘水维稳官员眼中的“不稳定因素”。
　　当今中国简直可以称为“信访中国”，由於信访氾滥成災，安抚或減少信访成为各级政府维稳工作的“重中之重”。这里所言的“信访”，除了通常指称人民群众来信来访的意思以外，还特指人民群众“信访不信法”的困局。在这里，“信”作动词，“访”作名词。人们似乎越来越喜欢向上司哭诉、请愿，而不诉诸司法程序。过分相信或依赖“信访”途径，当然意味著“信法”程度降低。人们习惯於把自己当成潛在的“访民”或“哭诉者”，而不是依法定程序当家做主的“公民”。
　　从这种意义上讲，我把中国称为 “信访中国”。“信访中国”是中国5000年历史文化积淀的综合结果，也是当代中国政治体制和社会模式的副产品，它与“依法治国”的目标之间有著严重的抵牾。目睹此景，我们不能不为之忧虑，不能不亟筹解決之方。
　　老百姓偏爱信访途径，而不喜欢用司法诉讼方式，这是什么缘故?有很多複杂的原因，可简略总结出以下几点。
　　第一，很多案件法院不受理，导致人们不能不走信访途径。如果严格按照法治国家的原则，司法机关受理案件应该是没有任何禁区的。但是在中国的情況就不同。很多案件明明是法院应该受理的，但是，地方党委、政府有时候为了“服务大局”，就明确指示法院不能受理。有的地方搞大规模的经济开发区或大学城，征了老百姓的地，拆了老百姓的房。老百姓认为征地拆房补偿不公平，要到法院告状，就有地方党委、政府直接打电话通知法院不能受理与此有关的诉讼。既然法院不能受理，於是人们就只好转而信访了。还有涉及历史遗留问题的案件、退伍安置纠纷、单位人事纠纷案件、计划生育案件、土地承包纠纷案件、农村“村籍”和集体分配纠纷等案件，都是法院可以受理的案件，但一般地方都明令法院不受理，要申诉的人只好蜂拥至信访渠道。
　　第二个原因，是人们对司法权不信任。老百姓要相信司法，前提就是法院确实是在司“法”，而不是司“内部政策”司“长官意志”。不久前，湖南某地有个农民因诉讼多次到法院“论理”。他拿著法律文本，找到跟自己的案件最贴近的一个法条，用红笔在上面画上记号，跟法院的法官讲理。法官讲不过他，最后气急败坏地说：“我们这个地方不讲法!”这足以导致人民对司法不信任。还有的官员公然要求人们“别拿法律当挡箭牌”。有地方官员竟借口法律文本上没有国务院公章，欺蒙百姓说这样的法律不算数，以这种低劣伎俩制止百姓据法维权。既然如此，百姓怎么会信法呢?
　　实际上，司法机关在很多情形下没有实际的审判权。人们到法院打官司，稍微複杂一点的案件法院就拿不了主意，都要向党委、政府请示汇报。既然法院说了不算，那不如直接找党委政府。
　　人们对司法权不信任还由於司法腐败。近年来各地不断出现法官腐败“窝案”，甚至最高法院副院长都因腐败落马了。
　　第三个原因，人们对司法正义的特性不理解。司法特别讲究正当程序，讲求证据合法性，讲求诉讼时效。这些专业知识一般人不大理解，因此造成不信任而选择信访。
　　第四个原因，对“青天老爷”的传统期盼。这种青天期盼，是中国几千年的一个文化传统。老百姓一般认为，越是基层干部越腐败，越往上越廉洁公正。
　　第五个原因，是经济成本的考虑。到法院打官司成本很高，要交案件受理费、证据保全费、律师代理费、执行费等。再加上旷日持久的程序，对一般人来讲是非常痛苦的事情。相形之下，信访的成本相对较低，不过是信函邮寄费、上访的差旅费用。
　　第六个原因，是人们的投机心理。有些人认为，有的案子，儘管依法判決了，但是，只要自己觉得还有几分理，只要继续闹(信访)，总觉得给政府造成一种压力，就可能会得到一定的法外补偿。
　　化解困窘的方式
　　信访形势如此严峻，其手段形式如此令人难堪，当政者不能不竭力化解。安抚或者減少信访的做法五花八门，动机都是为了维稳，但其效果和影响就大有可议之处了。
　　第一是信访办截访。拦截上访告状者，这大概是古代中国就有过的，但“截访”一词似乎是最近几年才有的。对信访的“不良”影响越害怕，可能就越重视信访;越重视信访就越要千方百计控制信访的“不良”影响。用有些地方干部的话说，就是要控制“无理上访”“越级上访”“缠访闹访”，所以就有了“截访”的不懈努力。各级信访办本来是接待人民来信来访的，现在也肩负著“截访”任务，於是“信访办”变成了“截访办”。一到敏感时期，由政法委领导督办，公检法、司法局、信访办、纪检监察乃至工青妇组织都调动起来，成立联合班子，全面“围追堵截”。把上访的人拦截下来，送上汽车，送回家，派人看住。在维稳敏感时期，有的基层镇(办)和基层政法部门“稳控”一名上访老户一般需要安排12名工作人员24小时轮流工作，有时“被迫”用请当事人“吃饭、旅遊、住院”等办法控制其在当地。
　　第二是驻京办截访。驻京办现象是中国的一个特殊现象。现在驻京办也肩负截访的任务。有些信访大省大市，驻京办的主要任务似乎主要是截访，令人啼笑皆非。
　　第三是雇用安保公司截访。据估计，在北京，有100余家保安公司分别受各地方政府委託，将各地进京上访进入马家楼中心等候的访民接出后安置、稳控，这样的安置、稳控点很多。众多保安公司的生存，就全靠各省驻京办提供的访民“客源”维持，保安公司之间为爭夺访民“客源”常发生冲突。
　　第四是对访民办学习班、拘留、甚至劳教、送精神病院。有的地方，把上访者強行塞进学习班，实际上是限制人身自由。在学习班里，強迫上访者写下保证书、交纳保证金，这种现象现几乎司空见惯。在江西万载，县委、县政府有关於处理非正常上访的明确规定：即今后凡是到北京非正常上访的，第一次训诫谈话並罚款;第二次拘留;第三次劳教。甚至还规定：在信访集中整治活动中，对早有劣迹、确定了犯罪事实的少数违法分子要及时抓捕归案，強力震慑，以儆效尤。
　　第五是信访保证金。強令缴纳一定的保证金，以迫使想上访的人放棄上访，这种做法现在不少地方都有出现。
　　第六是“抢屍”控访。一旦出了有人员伤亡的事故或事件，地方政府最为担心的是“携屍闹访”。据江西万载县委书记透露，在万载有人“动不动就以死人来要挟，拿屍体做砝码，搞医闹，搞群体事件，向政府要利要钱。”湖北石首群体事件就是因为家属控制了死者屍体后才闹大的。为了控制这种局面，防止有人“抬屍闹访”搞群体事件，各地方政府特别注意控制屍体，所以，就常常发生派公安或武警与死者家属抢屍体的事件，造成极其恶劣的影响。
　　第七是门卫打人以阻止信访。有些机关的门卫，也肩负著阻止上访者的任务。湖北省政府大楼门口领导夫人被打就是一个典型案例。
　　信访处理体制之困
　　目前中国的信访处理体制问题比较严重。
　　第一是信访多头管理。所有的党政机关、公检法、工青妇，都有信访机构，都有处理信访的职权。这些信访机构职责互相重叠，有时难免互相推诿、踢皮球，造成效率低下、资源浪费。
　　第二是信访机构定位不明。信访机构本来只是一个通达上下、传递籲请的机构，不应是纠纷处理或准司法机构。但是，现在《信访条例》有把它定位为准司法机构的意思，比如要求它直接开听证会，做出信访处理決定，以解決纠纷。这与法治国家以司法为解纷最后途径的理念是相矛盾的。
　　
　　第三是政法委直接受理信访並加以处理。各级政法委机关直接受理信访，如涉及司法还可直接调卷，可以直接提出指导意见，最后由公检法做适当的纠正。这与宪法设定的司法体制又是相矛盾的。
　　第四是信访制度化的误区。把信访制度法律化的想法没有错，但是，法治国家一般似乎没有《信访条例》，只有《请愿法》之类的法律。《信访条例》显然也想解決请愿问题，但是它似乎过了界，管到了 “诉愿”或“行政复议”的领域，进而管到了行政诉讼的领域，甚至还对司法的结果实行复审。
　　第五是追求“零上访”的误区。从上到下特别強调矛盾化解在基层，要“稳定压倒一切”，实现“零上访”，实现一票否決制，这是略显武断、过於极端的。
　　第六是 “刚性维稳”思路。从上到下都贯彻“悠悠万事，稳定为大”的认识。似乎只要为了稳定，其它什么都不重要。在这种思路下处理信访，注定是不能根本解決问题的。
　　最后是“人民内部矛盾人民币解決”的思路。有些地方，对所谓闹访缠访者，实在没办法，就花钱买平安，买稳定和谐。这样不仅治标不治本，还会使更多的人冲著经济利益故意上访。
　　治标之策和治本之方
　　中国现在的信访困境，出路何在?办法不外两层，一是治标，二是治本。先说治标，大概可以考虑以下方面。
　　要理性地看待信访。信访是人民的权利，它不仅是救济权利的途径，还是举报贪官污吏的途径，是向党和国家批评建议的途径，是宪法规定的公民权利的一部分。所以，不要把老百姓上访当成是坏事。法律上没有“非法上访”和“合法上访”的区分。所以“一次训诫，二次拘留，三次劳教”是绝对不允许的。有人大代表提出立法建议案，要求刑法里设立非法信访罪，更是不可取的。
　　第二是“零上访”考核指标要取消。对地方干部、地方单位实行政绩考核，不应以“零上访”为考核指标，不应搞什么“一票否決”。否则，只会逼著地方政府调动一切力量去截访，越截访，就越激化矛盾。
　　第三是不搞“法外开恩”式“息访”。对所谓缠访的人，通过给好处息访，甚至处理決定在法律上没有错，还要花钱“息访”买和谐。这样的做法应该尽量避免。
　　第四是对重大信访特别是重複信访事件，儘量公开听证解決。用相当於“人民陪审团”的方式听证解決重大信访案件，也符合《信访条例》的听证规定。
　　第五是信访的结果要及时公佈。政府把信访处理结果及时在网上、报纸上、电视上公佈出来，有利於百姓知道真相，制止謠言的传播。
　　最后就是力爭在法定的期限内结案。有人做过考察，发现很多案件是因为拖延司法程序超过了一年，才转变成缠访、闹访案件的。只要在一年内解決了的，老百姓大多能够承受，不会演变成上访。如果拖过了一年（更不用说那些拖过三五年者），发展成反复上访案件的机率就大了很多。
　　什么是信访困境的治本之方?可以说，根本方法就是两个字——“法治”，依法治国而已。只有依法办事，把《中华人民共和国宪法》和法律真正执行，才能解決问题。哪怕暂时引起了更多的麻烦，也应硬著头皮坚持到底，久而久之，人们就信法为真，问题就好解決了。
　　具体说，治本之道主要是：
　　第一，应该消除司法机关受理案件的禁区。司法机关受理案件，不应有任何先入为主的禁区。党的机关和干部真正做到在宪法和法律的范围内活动，其公务行为也接受普通司法的监督。没有禁区，司法就能真正起到作为社会纠纷的最后处理机制和正义的最后防线的作用，申诉者也就不会走上非程序化的、灵活机动的信访处理途径了。
　　第二，要真正保障法院独立行使审判权。因为司法不独立，有权力的个人利用党委或人大的名义来干涉司法以遂私人目的，是易如反掌的。
　　第三，要完善司法民主。如果借鉴西方的陪审团制度，对重大案件实行人民陪审团陪审，让更多的正直的百姓参与司法，也许法律正义实现的效果会更好。陪审团虽然不一定懂法律条文，但是，他们会凭借一般人心目中的价值观、正义观来判断。外行往往不受法律框框条条的约束，他所理解的正义是普遍信奉的正义。一个案子的处理结果如果符合这一正义观，一般就不会有人再怎么想上访了。
　　第四，要尊重法院的终审和再审结果。所有已经过法院终审或再审的案件，绝对不要再接受信访。谁接受这样案件的信访，虽然可以说动机是好的，但实际上就是贬低司法权，使信访的力量凌驾於司法权之上。即使觉得司法的处理结果不公正，也不应该用行政权力去加以纠正。因为按照法治的设计，司法本来就是设在行政后面的下一道防线。若用行政权力去凌驾於司法权力之上，用行政权来纠正司法的问题，这实际是抱薪救火，也变相鼓励了民众无视司法的威严，坚持上访。
　　总而言之，贵州副市长上访的个案为中国当今颇为严重的信访问题敲响了警钟，其背后的问题与解决方式值得深思。