对高校基建工程全过程跟踪审计的新思考

　　 摘 要：“九五”建设以来，全过程跟踪审计随着高校建设的大发展应运而生。文章根据十多年的工作实践，重新审视高校基建工程全过程跟踪审计，对全过程跟踪审计中出现的缺位、越位和定位问题进行了思考和探讨。
　　 关键词：高校基建 全过程 跟踪审计
　　 中图分类号：F239.6 文献标识码：A
　　 文章编号：1004-4914（2011）12-198-03
　　
　　 随着高等教育的改革和发展，高校建设进入了高速发展的快车道，基建工程投资大幅增加，为提高资金投资效益，完美实现基建工程“质量、进度、效益”目标，高校对基建工程实施了全过程跟踪审计，大大提高了教育投资效益。以江苏省高校为例，2006年组织协调32所高校开展基建工程全过程跟踪审计，全过程跟踪审计投资98.05亿元，核减和节约资金9.4亿元；2007年组织协调38所高校开展基建工程全过程跟踪审计，全过程跟踪审计投资166.27亿元，核减和节约资金17.34亿元，为高校的建设发展节约了大量宝贵的建设资金。实践证明，全过程跟踪审计在规范高校建设程序、加强基建项目管理、节约建设投资等方面发挥了积极的作用。但笔者通过10年来从事高校基建工程全过程跟踪审计的工作实践，认为在对基建工程实行全过程跟踪审计监督过程中有几个问题应引起注意和思考。
　　 一、高校基建工程全过程跟踪审计中审计缺位
　　 建设项目的实施是分阶段进行的，一般可分为决策阶段、设计阶段、招投标阶段、施工阶段以及项目后评价阶段。从高校基建工程全过程跟踪审计实践的角度发现，工程前期工作审计监督缺位现象比较严重。目前，相当部分高校开展基建工程全过程跟踪审计是从招投标阶段开始至竣工结算、决算阶段的造价管理咨询，对项目可行性研究报告、方案设计大多以程序性审查复核为主，很少开展实质性工作。建设工程造价管理理论研究表明，工程造价控制贯穿于项目建设全过程，但关键在于施工前期的决策投资和设计阶段。相关资料研究发现：项目前期进行可行性研究投资通常不超过投资总额的3%，但影响工程造价的可能性为75%~95%；设计阶段投资通常为投资总额的1%左右，影响工程造价的可能性为35%~75%；而占投资总额90%以上的施工阶段，影响工程造价的可能性只有10%左右。项目累计投资及其影响的曲线关系如图1。
　　 从图1中可以直观地看出：项目前期可行性研究和设计阶段对项目整体效益的影响是非常巨大的，如何开展好项目前期的审计监督是高校内审亟待解决的问题。
　　 1.对高校基建工程可行性研究阶段审计监督缺位的思考。建设项目前期的可行性研究作为一个法定程序对有效控制投资，保证科学决策起到关键作用，但在高校建设实践中仍存在一些问题：一是可行性研究的深度、质量不能满足决策的需要，可行性研究报告与项目建议书的内容与深度存在趋同现象。二是在可行性论证和决策上存在缺陷，可行性研究方法和指标等不够合理和科学，忽视敏感性分析和风险分析，评价方法单一，缺乏细致的调研，不重视多方案的分析比较论证。三是缺乏民主监督意识，为了取得立项和可行性研究批复，可行性研究报告编制投审批者所好，为“可行”而研究。四是可行性研究前瞻性不够，部分基建项目计划与实际相去甚远，一些配套项目考虑不周，无法满足正常的教学使用功能，且分阶段实施会造成重复施工，对一些新工艺、新技术、新材料、新设备掌握不够，造成在建设过程中建材价格大幅上涨，导致超概算、超规模、超标准的不良后果。五是对可行性研究工作没有给予足够的重视，可行性研究过程不规范，没有成立专业的可行性研究小组，多凭主观经验编写可行性研究报告。由于在可行性论证和决策上存在缺陷，出现了一些项目建设未遵循基本建设程序，在可行性研究报告批复后即开工建设；或为了取得立项和可行性研究批复，建设规模报小建大，工程项目投资中“超概算、超规模、超标准”问题突出；或项目方案边建边改、建完后又改变用途、造成返工浪费和工期延误等现象。
　　 开展可行性研究阶段的审计是对建设项目的可行性研究工作及结论进行审计监督，为提高项目决策准确性提供了依据，尤其是促进高校完善基建项目前期工作机制，促使高校重视基建项目前期各项基础工作，提高项目管理水平。高校内审部门开展基建项目全过程跟踪审计可根据实际情况，尝试开展项目可行性研究审计，对项目可行性研究报告中所涉及内容进行的再评价。开展对高校项目的可行性研究审计，必须对其操作过程制度化、规范化，在选好评审人员、搞好评审组织与预审、选准评审工作内容的侧重点等方面找准突破口，通过相关资料和技术经济指标的对比（拟建项目与国内同类项目对比）来确定差异，发现问题，对评审中发现的问题应及时制定出具体的整改措施，积极改正，并做好整改记录。只有经修改完善复审合格后的项目可行性研究报告方可作出审计结论，以防可行性研究的评价与决策审批过程流于形式。通过对投资项目的审计监督环节前移，真正实现源头审计管理，确保投资决策的科学与规范，以不断改进和完善项目前期管理工作。
　　 2.对高校基建工程设计阶段审计监督缺位的思考。建设项目决策后，设计阶段是建设项目由计划变为现实具有决定意义的工作阶段，对工程项目建设的成败起着至关重要的作用，控制工程造价的关键就在于设计方案的经济性。高校内审部门限于专业力量不足，难以开展基建工程设计审计，或仅以程序性审查为主。但设计是在技术和经济上对拟建设项目的实施进行全面的安排，虽然实际的建安成本是在施工过程中产生的，但70％～80％的项目成本是在设计确定时已经形成了，工程设计质量的高低、设备的选型、材料的选用、设计指标的选择等因素都对工程投资产生直接的影响。往往由于工程项目设计的不经济造成了建设项目投资的不经济，或项目的设计超过了项目本身的需要，造成工程造价隐性提高。如何解决设计阶段的审计缺位问题值得高校内审人员思考。
　　 设计审计是指对项目建设过程中设计环节各项管理工作质量及绩效进行的审查和评价。主要目标是审查和评价设计环节的内部控制及风险管理的适当性、合法性和有效性；设计资料依据的充分性和可靠性；委托设计、初步设计、施工图设计等各项管理活动的真实性、合法性和效益性等。现阶段教育经费投入缺口较大，需要通过加强设计审计，优化设计方案，避免一些华而不实的设计思路造成浪费，故高校内审实行设计审计的重点应是借重专业审计力量，会同基建部门的人员一起在设计过程中与设计人员密切配合，及时对项目投资进行分析对比，做到技术与经济的统一，及时反馈造价信息，能动地影响设计、优化设计，以保证有效的控制造价。通过审计可以避免设计错误或失误，明确施工图在总图、建筑、安装、结算等各方面的要求，尽可能将各专业暴露出来的问题解决在工程招标或施工之前，减少不必要的损失和浪费。通过设计审计，积极关注实行限额设计和细化设计深度的问题，使设计充分体现其标准、规模、原则的合理性，尽力使其在具体的实施过程中仅存在较小的变更，又可以完全保证建筑所需的必要功能和一定的发展潜力。
　　 二、高校基建工程全过程跟踪审计中审计越位
　　 高校基建工程全过程跟踪审计作为工程审计一种审计创新，在实践中不断完善发展，取得了显著的成效，但如同任何一种新生事物一样，在发展的过程中不可避免地会出现一些问题，突出表现在审计越位方面：
　　 1.各方关系不明晰产生的审计越位。由于全过程跟踪审计的发展时间较短，理论研究起步较晚，相关法律、法规依据不足，高校基建工程全过程跟踪审计往往由高校或上级主管部门决定，一些高校甚至在工程招投标结束后才决定实施，跟踪审计在与招标代理单位及施工监理单位的协作上出现尴尬的越位现象，跟踪审计的合法性甚至受到质疑。
　　
　　 2.职责和权限不明晰产生的审计越位。有些高校基建管理部门不理解全过程跟踪审计，觉得全过程跟踪审计使他们的权利被弱化，产生抵触情绪，使跟踪审计工作难以开展；还有些高校基建管理部门过于依赖跟踪审计，一些正常的管理职能也给跟踪审计来做，往往使跟踪审计不堪重负，产生了审计越位现象。
　　 3.跟踪审计工作程序不规范产生的审计越位。跟踪审计是以造价控制为主要工作，一般执行的结算审核程序是施工监理审核→基建部门审核→跟踪审计审核→结算审计，而有些高校执行的结算审核程序是施工监理审核→跟踪审计审核→基建部门审核→结算审计，导致跟踪审计出现一些工作程序上的越位。
　　 4.跟踪审计实施方案缺陷产生的审计越位。由于建设项目具有独特性、复杂性和多样性的特点，是一次性、非重复性工作。跟踪审计方案必须与工程项目相适应，切忌生搬硬套，应从实际出发，根据不同项目特征、不同施工方案，有针对性地制定审计方案。而有些跟踪审计编制实施方案千篇一律，教学楼、学生公寓、科技实验楼等都是一个模式，而同类建设项目在不同的高校又实施不同的跟踪审计方案，从而导致在实践中容易出现一些审计越位问题。
　　 5.跟踪审计咨询队伍缺陷产生的审计越位。跟踪造价控制不同于以往的工程结算审计，跟踪咨询单位需要事先投入相当的人力、物力和财力，实际投入比以往的结算审计提前并增大，而由于跟踪审计咨询行业竞争非常激烈，跟踪审计服务费低价运作的后果就是跟踪审计投入不足。有些跟踪审计单位跟踪造价控制人员与工程竣工结算审计人员为同一人，出现跟踪造价控制人员权力过大，容易出现一些审计越位现象；有些跟踪审计在职业道德、廉洁自律方面存在问题，违反了委托合同规定的职责义务或工作范围，也会出现审计越位问题，造成工程上的损失，带来很大的审计风险。
　　 高校基建工程全过程跟踪审计中存在的诸多问题必然会影响审计效率，阻碍了审计目标的实现，增加了审计风险。通过现代内部审计风险控制研究，在基建工程全过程跟踪审计中应建立风险管理体系，明确各层次管理人员的风险管理责任，减少项目实施过程中的不确定因素对项目造价的影响。主要应建立风险识别、风险度量与评价、风险响应和风险控制等工作机制。针对跟踪审计中出现的审计越位问题，要制定相应的风险控制方案，并纳入项目全过程跟踪审计实施方案中。跟踪审计作为工程项目建设的一方，在建设过程中一定要定位适当，明确自身的职责主要是监督和评价，务必保持审计独立性，处理好监督与服务的关系。在开展基建工程跟踪审计过程中审计人员一是不能包罗万象，要抓住重点，有所为有所不为；二是不要将工程造价审计与工程建设的其他工作隔离开。如果只关注工程造价，不能动态地监督项目全过程各阶段的运作情况，也不能为工程建设提供合理、有效的审计建议。
　　 三、高校基建工程全过程跟踪审计中审计定位
　　 实行全过程全过程跟踪审计，高校内审部门要本着既参与审计监督又不能越位的原则，履行审计职能。全过程跟踪审计是对建设项目的全过程审计，涉及项目建设的各个阶段、众多环节和多个部门，需要非常广泛的专业知识。高校内审限于自身人员专业知识的局限性和审计资源的有限性，必须有所为有所不为，合理配置审计资源，突出重点，才能取得成效。为了克服学校内部审计部门审计能力不足，审计质量难以保证的缺陷，可采取“整合审计资源，内外协作审计”的模式，聘请具有与审计事项相关专业知识的人员作为特约审计员参与内部审计，委托具有法定资格的社会中介机构协助审计，还可采用高校内审小组与社会审计力量联合审计的方法，并加强对聘请人员和受托机构审计质量和廉政建设的监督管理，同时建立高校间审计信息的互通，加强审计信息交流，实现审计资源共享，以有效地降低工程物资的审计成本，提高审计效率。
　　 复杂的审计工作环境客观上要求全过程跟踪审计必须科学定位，制订合理的全过程跟踪审计实施方案，才能提高审计工作质量，有效地控制审计风险。
　　 1.目标定位。高校基建工程的总体目标是实现“质量、造价、进度”的完美结合，高校基建工程全过程跟踪审计必须始终紧紧围绕这个主题，按照审计工作的职责范围开展审计。总体要求就是“发现问题，提出对策，促进管理，保证质量”，运用现代内部审计理念，以“资金链”为主线，通过全过程跟踪审计实现工程造价全过程动态控制的目标。
　　 2.关系定位。全过程跟踪审计工作中要充分加强建设单位、施工单位、设计单位、监理单位、招标代理单位的相互配合，构建新型的五方协作关系。做好全过程跟踪审计的前提，首先要统一认识，就是要参与工程建设各方统一思想，自觉支持审计工作。重点是与高校基建管理部门必须在全过程跟踪审计问题上达成一致，正确处理审计与被审不同角色的定位，在全过程跟踪审计中要避免越俎代庖，大包大揽，要特别注意审计不能越位介入被审对象的具体事务。因为全过程跟踪审计是作为第三方的参与者而不是项目责任人，更不是管理人或监理。审计中发现的问题应先与高校内审部门取得联系，并按程序以书面形式反映，不得直接干涉施工单位及其具体的操作事务。审计、建设、监理、施工、招标代理单位五者的准确定位、合理分工和协调，这是关系到全过程跟踪审计工作能否顺利开展的关健。不能统一思想，各方不能主动配合和支持审计工作，全过程跟踪审计的作用就不能充分发挥，审计就会成为一个幌子，甚至成为建设单位决策失误、管理混乱和个别人员违纪违规的挡箭牌。其次，要正确处理全过程跟踪审计与工程监理的关系，做好协调工作，力争形成合力，达到1+1>2的效果。全过程跟踪审计要坚持从实际出发，学会换位思考，要站在客观公正的立场上对待发现的问题，注重每一项事实的细节，实事求是，切实维护好国家、业主及相关单位各自的合法权益。只有协调好与各方的关系，互相协调互为补充，才能确保参建各方在工程建设中充分发挥作用。
　　 3.工作原则定位。开展全过程跟踪审计工作，效率是第一位的，是要把握好全过程跟踪审计介入的最佳时机和切入点，运用风险排序的方法，讲求“成本—效益”原则，节省审计资源，提高审计效率和质量。在施工过程中全过程跟踪审计的控制点有三种形式，既可以是一个施工过程、一项施工管理活动，也可以是审计设置的一个独立于管理的程序。在全过程跟踪审计控制点的设置上应注重介入的时间、关口、阶段、环节、事项等因素，组织实施合理的全过程跟踪审计实施方案，尤其注意施工停审点的设置不宜过多，且每一个停审点的审计持续时间不宜过长，以免影响施工进度。在全过程跟踪审计过程中要讲求审计的效率性，在内部控制审计同时结合绩效审计，绩效审计是对项目投资行为利用资源的财务性、经济性、环保性、社会性等进行的综合评价，是建设项目全过程跟踪审计的一个重要内容。所以加强和搞好建设项目的绩效审计，能够有效地监督和控制不合规、无效益或不必要投资建设的项目，使有限的资金得到优化配置，并发挥最大的投资效益，充分体现审计工作的效率性。
　　 4.角色定位。尽管强调和推崇专家管理，将专门的事业委托专门的机构和人员去做，但决不是建设单位会放任自流，全过程跟踪审计在对高校基建工程进行审计监督的同时，同时也受到参建各方的监督，特别是高校内审部门在为全过程跟踪审计创造良好的工作条件外，必然要加强监督，进行委托风险和违约风险的控制。所以在开展高校基建工程全过程跟踪审计时，首先要组建专业的项目组审计组，这是保证审计质量的关键。其次，要针对性地制定周密的全过程跟踪审计实施方案。方案是审计人员实施全过程跟踪审计的操作指南，应明确审计的范围、内容、重点、步骤和方法；规定的审计程式要严密、科学、规范。第三，开展全过程跟踪审计工作必须严格执行审计规范，掌握好审计标准，熟悉相关政策、法律法规。审计人员在每一个环节的审计都要有法可依，坚持依法审计，按程序办事。第四，审计人员应根据工程建设进度，定期对各参建单位实际完成的工程内容、工程量、工程质量及存在的问题，按照“同步跟进、定期报告、迅速反馈、及时纠正”的原则，针对发现的问题，提出意见和建议，并出具《建设项目全过程跟踪审计意见书》，坚持边审计、边整改、边规范、边提高；第五，审计人员应善于总结经验，工作中应编制审计日记，及时记载全过程跟踪审计工作具体内容。包括所审具体项目、审计方法、发现问题的专业判断及整改情况等。日记要注重反映量化成果，要真实反映全过程跟踪审计全貌。
　　 四、结语
　　 高校基建工程全过程跟踪审计随着高等教育形势的发展应运而生，作为一种全新的审计方式，其责任重大，风险也较大。笔者在十多年的实践中发现最大风险在于全过程跟踪审计人员和监理人员有可能会因为与施工单位长期接触而弱化监督职能，甚至合伙损害建设单位利益。且建设项目全过程跟踪审计规章制度相对滞后，目前全过程跟踪审计工作还不规范，并没有一个行业标准，服务范围和内容以及服务方式都不明确，全过程跟踪审计能否满足建设单位的需要，很大程度上取决建设单位管理人员的意志、管理思路和协调能力。为保证全过程跟踪审计质量，有效控制审计风险，必须加快相关法制建设，改善全过程跟踪审计执法环境，建立和完善全过程跟踪审计的程序。既为建设单位制定项目管理制度提供可遵循的依据，也为全过程跟踪审计部门提供衡量的标准，对于规范审计行为，降低审计风险，提高审计质量意义重大。
　　
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　　 （作者单位：南京林业大学 江苏南京 210037）
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