宪法与国家政治体制(三)

　　
　　还是民族区域自治制度好
　　
　　记 者：修改宪法时，对实行民族区域自治制度是怎样讨论决定的？
　　王汉斌：在修改宪法过程中，对民族问题讨论得很热烈。首先遇到的一个最重要的问题是，我们国家是实行民族区域自治制度还是实行联邦制？过去，我们也曾经主张建立联邦共和国。1949年准备召开中国人民政治协商会议、起草《共同纲领》时，毛泽东提出：要考虑到底是搞联邦制，还是搞统一共和国，少数民族区域自治。当时，经过中央酝酿研究，并同党外人士协商，决定不搞联邦制，而是在少数民族聚居的地方实行民族区域自治。所以，在《共同纲领》中规定实行民族区域自治。这次修宪，彭真说：我们国家就是实行民族区域自治，不搞联邦制，不搞加盟共和国，不搞民族自决。因此，宪法中规定：“各少数民族聚居的地方实行民族区域自治，设立自治机关，行使自治权。”同时规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族的国家”，“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的组成部分”。对后一句话，当时一些少数民族人士提了意见，认为不存在这个问题。经过研究，这句话还是要写上。这样规定，绝不是无的放矢，可有可无，而是具有重大现实意义。达赖鼓吹“西藏独立”，新疆某些民族分裂分子鼓吹“东土耳其斯坦共和国”，使我们更加清楚地看到，宪法这一规定对维护国家统一和领土、主权完整，具有重大意义。前些年，在苏联和东欧发生剧变时，邓小平同志一再强调，还是我们实行的民族区域自治的办法比较好。
　　记 者：民族自治机关是怎样组成的？它有哪些自治权？
　　王汉斌：在起草宪法过程中，有的同志提出实行区域自治的民族在自治机关中应占主要成分。我们研究认为，这个提法也有问题，“主要成分”指什么？是指自治机关主要领导干部应由自治民族的公民担任，还是自治机关各部门主要领导干部应由自治民族的公民担任，还是自治机关干部大多数应是自治民族的公民，还是包括这三方面的内容。大家认为，任用干部还是要根据德才条件。如果不顾德才条件，规定必须任用自治民族的干部，对民族自治地方的发展未必有利，但在自治机关的组成方面也应体现民族自治地方的特点。因此，宪法增加规定：自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任；人大常委会中应有实行民族区域自治的民族的公民担任主任或副主任。由于宪法已经规定政府实行首长负责制，规定自治地方行政首长由实行民族区域自治的民族的公民担任，这是实行民族区域的民族享有的一项很重要的权利。当时，也曾考虑是否规定人大常委会主任也由自治民族的公民担任，有同志不同意，说：规定自治民族的公民担任自治区主席就可以了，已经体现了自治民族的权利，再规定人大常委会主任由自治民族的公民担任不合适。
　　讨论中，有同志搬出毛主席讲过的一句话，就是自治地方的党委要民族化。在“文化大革命”前，内蒙古、宁夏和新疆自治区的党委书记就曾经由自治民族的同志担任过。大家并不清楚毛主席完整的话是什么。彭真同志有办法，对有关同志说：你们起草个条文，再研究。小平同志当时就讲，自治地方的干部还是要讲共产主义化。后来没有起草出条文来，这件事也就不再提了。
　　还有人提出，要规定自治地方的法院、检察院也是自治机关。秘书处研究认为，把法院、检察院作为自治机关，恐怕有问题。列宁虽然采取加盟共和国的制度，实行民族自决，但还规定检察机关实行垂直领导，下级检察机关的领导人员由上级检察机关检察长任命，这是为了保证法制统一。由此可见，规定自治地方的法院、检察院也是自治机关，是不合适的。
　　民族自治地方依照宪法规定的权限行使自治权。它可以根据本地区实际情况贯彻执行国家的法律政策，有权制定自治条例和单行条例；有管理地方财政的自治权；可以自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业；依照国家的军事制度和当地实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。这些规定，体现了国家充分尊重和保障各少数民族行使管理民族内部事务的民主权利的精神。
　　记 者：关于反对大民族主义和地方民族主义的问题是怎么考虑的？
　　王汉斌：宪法规定，“在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义”。当时，有人主张只写反对大汉族主义，不要写反对大民族主义。秘书处研究认为，反对大汉族主义是完全必要的、正确的，但在实行民族区域自治的地方，实行区域自治的民族也要警惕和克服对其他少数民族的大民族主义。也有人鉴于过去反对地方民族主义有严重扩大化的错误，主张不要再提反对地方民族主义。秘书处研究认为，还是要写。因为地方民族主义也是客观存在的，有时还可能发展成严重的对抗性矛盾。宪法规定的反对地方民族主义，如同反对大民族主义一样，一般地都属于思想认识问题和思想教育问题。至于鼓吹民族分裂或者勾结外国势力进行叛乱和分裂祖国的活动，则是必须坚决禁止、依法制裁的。
　　
　　保留人民检察院
　　
　　记 者：据说修改宪法时，对是否保留检察机关有不同意见，这个问题是怎样解决的？
　　王汉斌：在修改宪法过程中，有同志提出，为了精简机构，检察机关可以同司法部合并，不再设独立于行政部门之外的人民检察院，像美国、日本那样，检察机关属于司法部，司法部长就是总检察长。台湾的检察机关是设在法院，但它是独立的，同法院不是隶属关系。我们的检察制度是学苏联的，采取列宁的主张，设立检察院，保证法制的统一。在苏联，检察机关的权力是很大的。
　　秘书处研究认为，精简机构是有道理的。但是，恐怕不能取消检察机关。当时我主持研究，写了八九条理由，最主要的是两条：一条是新中国成立以来一直是检察机关独立于行政部门之外，这么多年的实践表明并没有什么大的问题和不可行的地方；另一条是，检察机关独立于行政部门之外，有利于行使职权。因为检察机关除刑事案件外，还要对国家工作人员的违法、渎职行为进行侦查起诉，包括像贪污罪、贿赂罪，还有公安机关刑讯逼供、虐待犯人等。检察机关独立于行政部门之外，就能使办案超脱一些，有利于行使职权，保证司法公正。我当时和张友渔联名写了个意见，建议保留人民检察院。彭真审阅修改后，报邓小平审阅。小平同志批示：检察院仍维持现状，不与司法部合并。
　　
　　设立审计机关
　　
　　记 者：这次修改宪法，规定设立审计机关，这是新中国成立以来从未设立过的一个新机构。请您谈谈为什么要设立审计机关？
　　王汉斌：审计机关是专门对国家预算执行情况进行监督的。目前，世界上大多数国家都有这样的机构。如美国的审计署，工作人员5000多人，其中3000多人是专家，它是美国国会最大的一个机构。日本叫会计检查院，有1000多人。西班牙的审计机构历史最悠久，早在中世纪就有这样的机构。1523年议会曾通过一项议案，指责王室开支过大。
　　我国历史上也曾设立过审计机关。土地革命战争时期和抗日战争时期，中国共产党领导的根据地政权中就设有审计机关。但新中国成立后，一直没有设立过这样的机关。这次修改宪法时，胡乔木提出设立审计机关，隶属于人大，对国家预算的执行和财政收支进行监督。
　　记 者：后来为什么设在了国务院呢？
　　王汉斌：开始时曾考虑，审计机关归人大常委会领导，因为人大负责审查批准国家财政预算，并监督预算的执行。后来研究，在现行体制下，审计机关归人大领导，遇到问题很难解决，把它设在国务院，有利于深入开展工作，当然也可能产生消极因素。为此，宪法规定审计机关在国务院总理领导下，依照法律独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。当时，也参考了一些国家审计机关设立的情况。据33个国家的材料，有的设在议会，有的设在政府，有的既不属于议会又不属于政府的独立机构。但不管是哪种方式，审计机关每年都要向议会提出审计报告。在讨论这个问题时，我一直主张审计署每年要向全国人大作一次报告。从1996年起就这样做了。当时还研究，审计署审计长的地位应高于部长、委员会主任，但宪法没有写，以便有灵活余地。
　　
　　记 者：设立审计机关的确是健全国家体制的一个重要方面，但工作难度也很大吧？
　　王汉斌：实际操作起来，难度不小，主要是财政部门不愿意接受审计机关的监督。当时，财政部门的一位领导同志说，没有想到设了审计署，自己给自己下了个套。审计署的主要任务是监督中央预算的执行，对财政收支进行审计。这就是说，主要审计的对象是财政部门，而不仅是其他部门或企业。现在，每年财政部门都向人大常委会作决算报告，审计署向人大常委会提出对预算执行和其他财政收支的审计工作报告，我认为后者作用更大。
　　
　　设立监察机关
　　
　　记 者：1982年宪法没有规定设立监察机关，但后来设立了各级监察机关，请您谈谈这是怎么回事？
　　王汉斌：新中国成立之初，政务院设了人民监察委员会，负责监察政府机关和公务人员履行职责。1979年后，彭真一直主张设立监察机关，以保证国务院各部门、各级政府贯彻执行国务院的决定。他认为，这也是一个健全国家体制的重要问题。在我们国家，党有党纪，违反党纪的，有纪委管；违法犯罪的，有法院、检察院等司法机关管。唯独违反政纪的，没有机关管，这是国家行政体制的一个缺陷。
　　根据彭真的指示，在起草修改宪法草案时，我先后写了三次请示报告，建议设立监察机关。彭真的设想是设立国家监察委员会，权力大一些，可以监督各部部长、各委员会主任。为此，还起草了条文，准备写进宪法。但有同志不同意，认为设立监察委员会与中央纪律检查委员会的职权重复，有了中纪委就不需要再设监察机关了。当时想哪怕是与中纪委一个机构两块牌子，有个监察机关管政纪问题总是有好处的，结果还是没有得到认可。但在宪法第89条中，规定国务院领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作，这就为设立监察机关留了个口子。当时，国务院设了民政部、公安部和司法部，分管民政、公安、司法行政工作，唯独监察工作没有主管部门。
　　记 者：后来怎样设立了监察机关呢？
　　王汉斌：1986年，党中央再次强调加强反腐败斗争。小平同志指出，腐败一部分是党内腐败，有些是政府官员腐败，还有的是党外的，现在处理腐败问题都由纪委管，会使人误认为腐败都是党风腐败。他说：纠正不正之风、打击犯罪活动中，属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。党要管党内纪律的问题，法律的问题应该由国家和政府管。这是一个党和政府的关系问题，是一个政治体制的问题。小平同志提出，国务院还是要设监察机关，专管政纪问题。
　　这时，胡启立找到我，要我再写一个报告。报告经中央批准后，国务院秘书长陈俊生找我研究设立监察机关的具体问题。我说，是设立监察委员会，还是设监察部？彭真的意见是最好设监察委员会，如果有不同意见也可以设监察部。陈俊生表示，恐怕还是先设监察部较为易行。这样，就由国务院提请全国人大常委会审议，通过设立监察部的决议。我记得当时是乔石代表国务院作的说明。他说：行政监察机关检查监察的对象是国家行政机关及其人员、国家行政机关任命的国营企事业单位的领导干部。监察机关实行双重领导体制，地方监察机关既受所在人民政府的领导，又受上级监察机关的领导。其任务是：检查监察对象贯彻实施国家政策和法律法规的情况，监督处理监察对象违反政策、法律、法规和违反政纪的行为等。
　　记 者：设立监察机关是健全国家行政体制的一项重大措施，后来又制定了行政监察法。这个问题是解决了吧？
　　王汉斌：制定行政监察法时，我认为监察机关最重要的是监察政府决定的执行情况，检查违反政令的情况，保证政令畅通。有人说监察机关只管办案，我说不是，监察机关的主要职能是监察不执行或者违反政府决定的情况；其次才是处理违反政纪的案件。当时监察部的负责同志找我说，监察部要在各部委设派出机构。我认为，监察部不是要了解各部委的一般工作情况，而是要了解违反政纪的情况，是事后监督，不是事前监督，可以由监察部集中力量直接对违反政纪的情况进行监察，保证政令畅通。是否还要在各部委设派出机构，从精简考虑，似可再斟酌。
　　
　　加强农村基层政权建设
　　
　　记 者：1978年宪法规定，人民公社是基层政权组织，又是集体经济组织，实行政社合一。这次修改宪法，改变了农村人民公社政社合一的体制，设立乡政权。这是怎么考虑的？
　　王汉斌：首先要说，1954年宪法规定乡设人民代表大会和人民委员会，作为基层政权组织。后来成立人民公社，改变农村基层政权体制，是违反宪法规定的。实践证明，办人民公社是失败的，政社合一不利于基层政权建设。这次修宪一开始，在征求意见时，多数同志主张政社分开，设立乡级政权。也有的主张谨慎从事，先行试点，逐步推广，暂时不宜急于作这样大的变动。
　　彭真主持起草宪法修改草案时，对农村基层政权建设非常重视。他认为，基层政权是整个人民民主专政的国家政权的基层组织，也可以说是它的细胞，如同党的细胞是支部，军队的基础是连队一样。它是党和国家各项工作的一个重要落脚点和联系群众的纽带。必须把基层政权搞好，由人民直接选举、监督，并有权罢免，使基层政权真正掌握在人民手中，自己管理自己的公共事务，参加管理国家事务。只有这样，社会主义民主才有坚实的基础，全国十亿人民才能更好地全面地组织起来。彭真这个思想是很重要的。
　　加强基层政权建设，就要解决政社分开，恢复设立乡人民代表大会和乡人民政府的问题。为此，全国人大常委会法制委员会副主任邹瑜带领调查小组专门到一些农村去调查研究，大家都赞成政社分开，设立乡人民代表大会和乡政府。1981年12月，彭真在向邓小平、胡耀邦并中央的报告中，专门汇报了关于实行政社分开的问题。报告中说，这样做的好处很多，既有利于加强基层政权建设，也有利于集体经济的发展。同时指出，各地要从实际出发，因地制宜，有领导、有计划、有步骤地进行，不要引起混乱和损失。他建议中央在宪法修改草案公布前发一个通知，使干部群众有思想准备。胡乔木让我代中央起草这个通知。
　　记 者：在修改宪法时是否考虑到人民公社要取消？为什么宪法条款中还保留了人民公社？
　　王汉斌：当时对人民公社要不要保留，是有争议的。有人主张按照1978年宪法规定写上“三级所有、队为基础”；有人不赞成。我说：保留1978年宪法的这个规定，就是要保留人民公社，这显然是有问题的。因为当时许多人认为人民公社制度需要改变，写上就变不了啦。但宪法也不好规定取消人民公社，因为人民公社当时还是普遍存在的，一下子取消了，可能会在农村引起混乱，人民公社的财产、生产资料、生产秩序就可能像成立人民公社时那样引起混乱和破坏。要取消人民公社，也还需要一个过渡期。为此，我们代中央起草了一个通知，说明宪法修改草案规定设乡人民代表大会和政府，就是要政社分开。人民公社原有的一套机构，还有它的财产，不能动。公社的企业、生产资料、生产程序，都不能动。这个通知就是为了保证这个变动能稳定有秩序地进行。
　　宪法第8条中保留了“人民公社”，但它是这样规定的：农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。这就把农村人民公社跟农业生产合作社等各种形式的合作经济并列，表明人民公社不是唯一的农村合作经济组织，这就为以后取消人民公社制度留了余地。随着政社分开和逐步实行“大包干”，人民公社也就自然废除了。1993年修改宪法时就把“农村人民公社”删去了。
　　记 者：乡镇基层政权建设是个很重要的事情。现在法律规定，乡镇人大和其他几级人大一样也是一年开一次会。实际上，有的乡镇一年连一次会也不能保证，有文章说“人大会议在有些乡镇悄悄撂荒”。您对此有何看法？
　　
　　王汉斌：我认为，农村基层政权建设问题，需要引起足够重视。我国的社会主义民主政治建设，既要从上面做起，也要从基层做起。毛泽东在土地革命战争时期，就很重视乡苏维埃建设，他亲自写了《长冈乡调查》、《才溪乡调查》和《乡苏维埃怎样工作？》等文章。彭真在抗日战争时期，对晋察冀边区的基层政权建设非常重视，提出了一些至今看来仍很有见地的主张。我们现在对农村基层政权建设，也需要很好地研究落实。
　　开好乡镇人大会议，是一件大事。法律规定乡镇人大每年至少举行一次会议，但不限于一次，可以根据需要多开几次。新中国成立之初制定的乡人民代表会议组织通则，规定每月开会一次。1954年制定的地方组织法，规定乡镇人大每三个月举行一次会议。现在，有的省、区、市制定的地方性法规，也规定了乡镇人大每年举行两次会议。有人说开人大会议没有什么可审议的议题。我看这是缺乏民主、法制观念。
　　记 者：近几年，有的地方搞乡镇长直接选举试点，您对此有什么看法？
　　王汉斌：我到深圳时，他们向我讲了这个事。我认为，是可以试验的。当然，他们搞的镇长直选还只是选镇长的候选人，最后还是由镇人大选举才算数。如果要由选民直接选举产生镇长，那要对宪法和有关法律作出修改。
　　我认为，如何发展基层民主，是个大题目，需要很好地研究和实践。这次修改宪法，规定城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会、或者村民委员会是基层群众性自治组织。这是基层民主政治建设很大的事。
　　
　　确立宪法的最高权威和
　　社会主义法制的统一
　　
　　记 者：党的十一届三中全会提出，发展社会主义民主、健全社会主义法制是国家的一项根本任务。这次修改的宪法是怎样体现这个精神的？
　　王汉斌：修改后的宪法，总结历史经验，特别是“文化大革命”的沉痛教训，在“序言”最后一段，增加了很重要的规定，指出：宪法“是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。这段话是胡乔木写的。这里所说的一切国家机关，包括国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关；所说的各政党，包括中国共产党和各民主党派。
　　宪法“总纲”中进一步规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这就是说，宪法具有最高的权威和法律效力。一切法律法规都要依据宪法来制定，不得同宪法相抵触；一切组织和个人都必须在宪法的范围内进行活动，不得有超越宪法之上或者超越宪法之外的特殊地位和权力，宪法的权威高于任何个人的权威。
　　同时，党的十二大通过的新党章规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动。”胡耀邦在党的十二大报告中强调，这是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。
　　宪法和党章的这些规定，对于正确处理党同宪法、法律，党同国家、同人民的关系，推进政治体制改革，建设社会主义民主政治，都有重要的指导意义。
　　
　　（责任编辑 刘荣刚）