论基层政府在农村环境保护中的主导作用

　　一、引言
　　
　　改革开放以来，农村发生了翻天覆地的变换，农村经济建设更是取得了巨大的成功。伴随着农村经济的高速增长，农村环境问题也日益突出，已经成为制约我国农村经济健康发展的重要因素之一。2008年7月，李克强副总理在国务院召开的全国农村环保电视会议上就曾指出，加强农村环境保护，“事关广大农民的切身利益，事关全国人民的福祉，事关整个国家的可持续发展”。同时，很多学者也从不同角度讨论了农村环境污染问题，包括污染产生的原因，污染带来的危害以及解决的办法。如赫晓霞（2006）分析了农户经济行为对农村环境带来的影响；张成立（2007）认为国家应当加强法制建设，从而有效遏制农村环境污染；冯涛（2007）认为农民应当有效参与环境保护，能够实现环境正义和环境效益的双重价值。
　　但是，从已有的文献来看，从基层政府角度探讨农村环境保护的文章却不多。环境资源、环境保护都具有公共产品的性质，所以，解决农村环境问题主要应通过政府的力量来实现。同时，乡镇是最基层的一级政府，在农村环保工作中更应首当其冲。因此，本文将以总结农村环境存在的主要问题为基准，探讨基层政府尤其是乡镇政府在环保工作中的主导作用。
　　
　　二、当前农村环境存在主要问题
　　
　　（一）农业面源污染加重
　　目前，农业造成的面源污染问题相当突出。各类农药、化肥、生产激素等农用化学品施用强度大、频率高、流失快，对水体、土壤造成了严重污染。化肥流失加剧了河流、湖泊和海洋等水体污染和富营养化。中国不但是世界上最大的化肥使用国，也是最大的农药使用国。中国农科院土肥所的调查显示，全国有17个省氮肥平均施用量超过国际公认的上限225公斤/公顷。河南全省每年使用的300多万吨化肥中，只有1/3被农作物吸收，1/3进去大气，1/3沉留在土壤中。
　　而近年来，中国政府最为头疼且下了最大力气进行的“三河三湖”污染治理中，最大的污染源并非工业污染，而是农业面源污染。南水北调东线工程饱受污染之困，接近不可治理状态，最大的难题同样是农业面源污染。目前，农业对我国污染的“贡献率”已达到一半。
　　（二）农作物秸秆污染突出
　　农作物秸秆是部分地区年年头疼的一件难事。虽然禁止秸秆焚烧可谓老生常谈，但是却屡禁不止。江苏省每年产生农作物秸秆约3700万吨，许多秸秆被废弃在田间地头、道路与河沟两侧或在田间焚烧。秸秆焚烧的危害是显而易见的，一方面，严重污染城乡大气环境，对人们的身体健康不利；另一方面，焚烧的烟雾还会造成大气能见度下降，妨碍飞机起降和交通运输，威胁高压输电路安全。因此，国家严禁焚烧秸秆，并先后出台了一系列管理办法和通知。世博会期间，更是加大整治秸秆焚烧力度，随意焚烧得到较好的遏制。但这些秸秆只是暂时堆放在河塘等水体旁边，下暴雨时秸秆冲入水中，又将造成水体污染。而由于堆放不便，很多百姓还是选择在管制松弛的时候偷偷焚烧。
　　（三）电子垃圾污染加剧
　　电子垃圾污染是当前农村出现的新污染源，已成为威胁农村环境的隐形杀手。废旧家用电器中主要含有铅、镉、汞等有害物质，如果将这些电子垃圾随意丢弃或掩埋，有害物质渗入地下，会造成地下水严重污染；进行焚烧，则会释放有毒气体，造成空气污染。而农村地区由于回收体系不完善，更容易因为淘汰高峰的到来发生环境事故。如广东汕头贵屿镇是著名的电子废弃物处理点，当地的铅浓度高于世界尘埃所记录的标准数百倍。由于有利可图，在贵屿，几乎家家户户、男女老少都在处理电子垃圾。虽在一定程度上利用了电子垃圾，但其拆解方式粗糙简单，对环境的污染依旧很严重，对拆解者的健康也危害甚巨，且并不能有效利用电子垃圾资源。
　　环境问题也带来了社会问题。2007年，江苏省农村环保系统受理的90395件信访投诉案中，60%以上发生在农村。因环境污染引发的群体性上访事件近年来有所增加，2007年到江苏省里集体上访的事件比2006年上升69%。
　　因此，处理好农村环境问题刻不容缓。各级政府尤其是乡镇基层政府更是要发挥主导作用，承担保护农村环境的责任。维护农民环境权益，加强农民环境教育，建立和完善公众参与机制，鼓励和引导农民及社会力量参与、支持农村环境保护。
　　
　　三、基层政府的主导作用
　　
　　(一)正确处理好发展经济与保护环境的关系
　　在多年的宣传下，基层领导均能意识到环境保护的重要性，将经济与环境放在同等重要的位置，坚持两手抓，两手硬。在发展经济中保护环境，在保护环境的同时发展经济，努力做到不以牺牲环境为代价换取经济的一时发展，这些理念可谓深入人心。
　　然而，在多数人眼中，经济发展与保护环境的关系就等同于工业发展与保护环境的关系，更多重视工业企业对环境带来的危害，往往忽略了其他产业如农业生产对环境的影响。当然，在传统理念中，农业一直被认为是清洁产业。加之，随着农业对GDP的贡献逐步减少，农民的增收更多依赖非农产业等因素，基层政府对农业的发展也就停留在确保粮食产量，维持现有耕地量等基本层面上。农业的转型更多地只是从土地规模经营，农民非农就业角度来考虑，如发展规模、高效农业带动经济发展等。农业也就成为最容易被忽视的污染源。
　　因此，基层政府在处理经济发展与环境保护之间的关系时，应该将眼光放得更广些，切不可顾此失彼。必须意识到，经济发展与环境保护的相依相偎不仅仅在工业领域，更在农业领域。而处理好农业污染问题，农业的转型是关键，这也是国家一再提倡发展生态农业的原因所在。以此为基础，基层政府在谋求农业转型、经济发展过程中保护环境的理念才会更为务实。
　　（二）正确处理好政府主导与公众参与的关系
　　毫无疑问，对具有公共产品特性的农村环境，政府有责任也有义务通过各种途径来改善和治理。如江苏规定，全省所有乡镇都要设立专门的环保办公室，行政村要设立专职环保监督员。在这些举措中，乡镇基层政府的主导作用显而易见。
　　当然，基层政府在推进环境建设的同时必须，也应该将农民群众动员和组织起来，激发农民群众投身农村环境综合整治的热情，但这一点却是目前基层政府最为薄弱的环节。如作为推进环境保护、建设生态文明重要载体和平台的农村生态创建虽然激发了基层政府保护生态环境的动力，基层投入大量的人力与物力，整治农村环境，取得了良好的成果。然而，改善环境的过程却没有发挥农民群众的主人翁精神，没有培育群众的参与意识。整治的目标由上级政府确定，整治的过程由基层政府主导，整治的结果虽由群众共享，但是，这样的结果只是领导所想要的，却未必符合农民的心意。整治的过程只是基层政府的工作，却未必得到农民的认可。
　　因此，在改善农村环境过程中，民众的参与至关重要。一方面，要强化农民群众保护环境的责任意识，引导大家珍爱环境，保护环境，凝聚大家的力量，推进农村环境的改善，而不能变成政府的单线作战；另一方面，政府的主导作用应该建立在民众参与的基础之上，民众的参与应该贯穿始末，建立从下到上的引导机制，真正反映农民的诉求。
　　（三）正确处理好环境整治与长效管理的关系
　　十七届三中全会公告提出，到2020年农村“资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善”的基本目标。在这一大环境的影响下，各地纷纷将农村环境整治纳入工作日程，开展各项创建工作，如环境优美乡镇或生态村创建。基层政府更是以这些创建为抓手和载体来推进农村环境的改善。但是，创建过后的长效管理则跟进困难，这一点也使农村环境整治饱受诟病。比如，江苏省近年实行的“六清六建”农村环境综合整治工作，“三清一绿”农村清洁工程，开展之初都是轰轰烈烈，环境大为改观，但长久推进却非常艰难，成效也不容乐观，前功尽弃后老百姓埋怨不断。总之，目前农村环境形成了整治容易，管理难这一局面。造成这一局面的原因也是多方面的。以上级政府考核为主的评价体系注定了基层政府在最初的环境整治中会投入大量的人力与物力，以期获得较高的评价，而在以后的推行中受各种因素的限制则难以维持。
　　因此，长效的管理机制迫切需要基层政府建立长效的投入机制、长效的监督机制、长效的引导机制（引导农业和农民科学的生产生活方式）等。除此之外，农村环境保护迫切需要建立配套的科技支撑体系，这是各级政府都应积极关注的一个问题，也是解决诸多农村环境疑难问题的关键所在。
　　(作者单位：1.江苏省南通市委党校；2.江苏省环境监测中心)