增值税扩围上海路径

　　在外界猜测增值税扩围改革近期无望的情形之下，改革试点落地上海的消息有些出人意料。
　　10月26日举行的国务院常务会议决定，从2012年1月1日起，在上海市部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税。
　　增值税扩围，即以增值税来替换建筑安装业、第三产业中的营业税，以减少其中的重复征税因素。
　　据《财经》记者了解，增值税扩围试点工作的基本问题已达成共识，但在操作细节层面还存在诸多难点。
　　就此，财政部和国税总局相关处室工作人员已于近日赶往上海，对实施细则做最后的研究，若无意外，相关文件将于11月出台。
　　
　　为什么是上海
　　增值税是中国第一大税种。2010年，全国增值税收入21093亿元，占税收总收入的28.8％。一直以来，增值税改革的每一步都备受瞩目。自2009年起增值税开始全面转型，由生产型转为消费型之后，该税种改革的下一个重头戏即为增值税扩围。
　　中国自1994年起在全国范围内推行增值税，但出于多方面考虑，征税范围仅包括第二产业（建筑业除外）和第三产业中的商品批发和零售以及加工、修理修配业，第三产业的大部分行业都课征营业税。为照顾地方政府利益，增值税被确定为中央和地方共享税，营业税为地方税。
　　多年来，增值税和营业税分立征收的做法日益显现出其内在的不合理性，对经济运行造成了一系列的扭曲。由此，增值税扩围改革被提上日程。根据“十二五”规划纲要，加快财税体制改革的一项重要内容，就是扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收。
　　今年3月全国“两会”期间，财政部部长谢旭人表示，根据“十二五”总体规划，今年会在一些生产性服务业领域推行增值税改革试点，与此同时相应调减营业税，从制度上逐步解决货物与劳务税收政策不统一的问题。
　　5月28日，《国务院批转发展改革委关于2011年深化经济体制改革重点工作意见的通知》明确指出，今年将扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收。
　　据悉，在今年2月举行的上海市2011年财税工作会议上，上海市市长韩正表示，今年上海将着力突破制约服务经济发展的税制瓶颈，积极争取增值税扩围改革试点。
　　在长时间没有下文之后，上海试点的消息终于明确。
　　国务院总理温家宝10月26日主持召开国务院常务会议，会议决定，从2012年1月1日起，先在上海市交通运输业和部分现代服务业等开展深化增值税制度改革试点，条件成熟时可选择部分行业在全国范围进行试点。
　　在长时间看不到实质性操作内容的情况下，这一消息多少有些出人意料。受访的多位业内人士均对《财经》记者说，“没想到会这么快”。
　　不过一位接近财政部税政司的知情人士则表示，对于改革试点，上海方面一直在积极争取，今年7月韩正还带队专程从上海赶到北京，争取试点在上海落地。该知情人士还透露，其实试点工作原定于今年12月就在上海施行，为稳妥起见，最终定到了明年。
　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，增值税扩围试点较快推出，表明中央对经济的调控更具前瞻性。“并非像2009年增值税全面转型改革那样，是由于看到经济出现较大波动，才出台应急政策。”施正文对《财经》记者说。
　　全国政协社会和法制委员会副主任、国务院法制办原主任曹康泰对《财经》记者表示，任何税制改革都要与经济发展的形势相适应，目前推出这项改革，一是应对欧美经济形势恶化可能对中国产生的不良影响，二是为中小企业发展创造一个更加宽松的环境，促进国民经济持续健康地发展。
　　增值税扩围改革试点为什么首先选择了上海？
　　在很多业内专家看来，增值税扩围改革会引发税收征管机关的博弈。在目前国地税征管机构分立的情况下，国税局负责增值税增收，地税局负责营业税征收，改革后这些行业的增值税是改为国税局征收，还是继续由地税局征收，可能会发生两个部门之间的争夺。
　　不过，上海不存在这样的问题。1994年起全国实行了分税制改革，但在上海“留了尾巴”。目前，上海市国税局和地税局实行两块牌子，一套人马的合署办公体制。
　　不存在体制上的纠葛，是中央决定在上海试点的考虑因素之一。然而，这不是最主要原因。
　　施正文表示，最主要还是由于上海的现代服务业占比重较高，可以说是国内现代服务业发展水平最高之地，也是最代表中国经济发展水平和未来发展趋势的地区。而营业税重复征税等问题影响最大的就是服务业，特别是现代服务业，因此上海受现代服务业实行营业税政策的影响最大，改革需求当然也最为紧迫。另外相比营业税管理，增值税管理要求企业的财务管理水平更高，上海较高的企业素质，也为改革提供了必要的基础条件。
　　前述接近财政部税政司的知情人士表示，试点选择上海主要是因为该市具有典型性，第三产业发达且门类齐全，试点工作“容易出成绩”，也有助于尽快获得经验，进而做全国范围的推广。
　　
　　诸多难点待解
　　一直以来，增值税扩围都被看做是结构性减税的重头戏，第三产业企业也希冀由此消除重复征税，减轻税负。不过从试点情况看，其减税效应可能不如人们想象中的大。
　　财政部财科所助理研究员施文泼认为，营业税改为增值税总体上有助于消除重复纳税问题，具有降低整体税负的效果。但由于营业税和增值税的税率差别比较大，也不排除出现整体税负反而增加的可能。另外，不同行业不同纳税人因其可抵扣的进项税额不同，在改征增值税后会产生税负变动不一的情况，其结果可能是一部分纳税人受益，一部分纳税人受损。
　　中金公司的宏观经济研究报告则对此表示乐观，认为试点行业税负将明显降低。报告以一家年营业额1亿元的交通运输企业为例，目前该企业每年应缴营业税300万元，而改缴增值税后将减轻税负50万元。报告进而推算，如果增值税扩围扩至全国，试点行业的税负每年可能减少470亿－700亿元。
　　前述接近财政部税政司的人士表示，试点期间新设置11％和6％两档低税率，是为保持试点前后相关行业税负的稳定，“既不增高，也不降低太多，工作比较好衔接”。由此来看，试点后相关企业的税负将保持基本稳定，不会出现大起大落的局面。
　　增值税扩围的难点之一，就是中央与地方的财力分配。目前增值税属于中央地方共享税，营业税属于地方税，而且是地方税收收入的主要来源。增值税扩围后，地方税收减少，中央与地方间的财力分配如何进行相应调整，成为争取地方政府支持的关键问题。
　　为减少改革阻力，国务院会议的决定中专门指出，改革试点期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区。这也是增值税扩围能否得到地方政府支持，从而得以顺利推行的一个关键因素。
　　考虑到问题的复杂性，此前业内普遍认为增值税扩围困难重重，一时难以推进。如今改革试点已板上钉钉，这是否意味着工作的推行已没有任何障碍？
　　业内人士认为并非如此。扩围在具体操作上还存在多个难点，有待做最后的敲定。
　　施文泼表示，相对来说，增值税扩围比此前的生产型增值税向消费型转型更为复杂，最大的难题在于抵扣。由营业税改征增值税后，就涉及进项抵扣问题，哪些项目可以抵扣，哪些不能抵扣，必须作出审慎的规定。比如上海企业购买外地服务，但外地无法开具增值税票，如何进行处理？反之，上海服务业企业开了增值税发票，外地又不让抵扣。
　　财政部财科所研究员孙钢表示，税改在一个地区搞试点，历来都会对周围地区产生一定影响。“上海的票据可以抵扣了，那么来自上海的服务业大家都抢着要，这等于变相排挤了外地服务业。”
　　
　　另外，目前农产品适用13％的低税率，而试点地区又将新增11％和6％两档更低的税率。面对更低税率的诱惑，农产品企业可能会感到不平衡。
　　前述接近财政部税政司的知情人士说，目前财政部的主要顾虑，的确是试点开始后对上海周围地区的影响。试点后形成的政策洼地效应，可能导致周边地区企业迅速向上海集中，造成整体税收收入的减收。
　　日前，财政部和国税总局相关处室工作人员已赶往上海，对实施细则做最后的敲定，研究重点即在于如何尽量避免周围企业向上海集中。接近上海市税务局的人士对《财经》记者表示，对于增值税扩围，上海税务部门的准备工作已经做了很长时间，尽管如此，准备仍旧不太充分，否则今年便可施行。
　　该人士说，增值税表现为一个链条，不单单是上海一个地区的事情，在这种情况下上海单独进行试点，一定有诸多问题需要解决。税务部门应该做的，是打通链条，做好衔接。之所以最终将试点工作放到明年，还是要做多一些准备，比如先做一下内部运行，看看是否可行。
　　10月30日，上海市市长韩正在第23次上海市市长国际企业家咨询会议会后的新闻发布会上表示，增值税扩围是一个结构性减税、支持服务业发展的重大举措。“我们正在国家财政部和国家税务总局的指导下，研究制定一个增值税改革试点的实施细则，不久将会公布。”
　　据《财经》记者了解，该实施细则将于11月出台。
　　
　　事关增值税立法
　　在试点时间尚未确定之前，业内人士普遍认为增值税扩围很可能需要分成两步至三步走，估计至少覆盖两个五年规划。如今在施文泼看来，既然试点工作明年就将推出，扩围改革的总体进度可能会加快。上海地区进行试点后，其他地区看到效果后若感兴趣，也会纷纷向高层争取，因此进一步铺开的进程会更快。
　　扩围最终具体需要多长时间，还要看增值税改革的最终目标，是要将所有的商品和服务都征收增值税，还是保留部分行业实行营业税。目前，这一点不是特别清晰。
　　增值税扩围，还牵扯到多年来一再延后的增值税立法问题。作为中国第一大税种，目前增值税的政策依据还只是1993年底发布的增值税暂行条例，其间尽管经过修订，但条款仍显陈旧，且法律级次过低。增值税立法工作由来已久，但经历多次搁置，目前也没有将增值税法草案提交全国人大审议的计划。
　　关于增值税立法与扩围试点的关系，一种观点认为最简单的做法是将现行的暂行条例直接升格为增值税法；另一种观点认为，立法应该一步到位，体现对商品和劳务的全覆盖；第三种观点则是立法缓行，先将扩围改革推开，改革进行到一定程度，税制相对稳定后再进行立法。
　　如今看来，第三种建议正逐步成为现实。施正文表示，关于将增值税条例上升为法律，现在有关部门正在起草相关文件。扩围改革涉及很多复杂问题，立法通过之后要在全国实施，因此比较谨慎。增值税扩围现在只在一个地方进行试点，由国务院或财政部、税务总局发文是合适的，但将来在全国推开就应由人大进行立法后实行。
　　曹康泰则对《财经》记者表示，试点和立法这两项工作并不矛盾，试点过程中可以将问题充分暴露，不完善的地方做到心中有数，政策取向包括价值取向可以在试点实践过程更好地把握。“扩围试点工作的顺利进行，有利于增值税立法的尽快出台。”