碳排放费:欧盟要留“买路钱”?

　　如果航空公司将所有成本转移到消费者身上则意味着，到2020年往返旅行的机票价格可能增加4.60-39.60欧元。可以看出，航空碳排放交易机制的实施最终可能还是由消费者买单，国际机票可能面临新一轮涨价问题
　　
　　据中国航空运输业协会（以下简称中航协）秘书长魏振中3月23日透露，国航、南航、东航三大航已向中航协交了部分诉讼费，海航也有意加入，四大航计划与中航协一起，共同向欧盟提起诉讼，以避免明年起所有飞欧洲航线的航班被强征碳排放费。
　　目前中国经营欧洲航线的有国航、东航、南航、海航四家公司，国航是国内目前拥有最多欧盟市场份额的航空公司。
　　“诉讼的过程将非常漫长。”国内某航空业内人士称，如果到明年1月诉讼仍没结果，国内航空公司将被“强制”征收欧洲航线的碳排放费用，中国飞往欧洲的航班每增加一班，一年将增加1500万元人民币的成本，一张国内到欧盟国家的机票将增加200元左右的费用。“航空业是微利行业，航空公司很可能将这笔成本转嫁到消费者头上。”
　　按国际航协测算，此举将使航空业明年增加34亿欧元的“买路钱”，而且这一数字还可能随免费配额的递减而逐年递增。据欧盟委员会评估，如果航空公司将所有成本转移到消费者身上则意味着，到2020年往返旅行的机票价格可能增加4.60-39.60欧元。可以看出，航空碳排放交易机制的实施最终可能还是由消费者买单，国际机票可能面临新一轮涨价问题。
　　
　　碳排放费：买的不是路，是空气
　　欧盟强制征收碳排放费，肇始于气候变暖——这个粗看起来与航空业并不搭边界的话题。
　　全球气候变暖，温室气体排放是罪魁祸首，这个观点基本已被世界各国所公认。而欧盟在全球应对气候变化方面一直希望扮演领导者的角色，其政策导向在全球具有较强的影响力。欧盟立法委员会2003年6月通过一项关键法案——《欧盟排放交易法令》，以对抗气候变化，该法案基于“限额与贸易”原则，对工业界的温室气体设下限额，并且创立第一个国际排放交易市场。
　　该法案规定自2005年1月开始，许多公司需要特别的许可才能排放二氧化碳；受到管制的产业包括：炼油业、能源业、冶炼业、钢铁业、水泥业、陶瓷业、玻璃业与造纸业等，牵扯到12000处设施，所排放的二氧化碳占欧洲总量46％。
　　因此，在2004年3月底之前，欧盟各国政府决定将二氧化碳排放量自2005年起加以分配。各国政府可将二氧化碳排放量的95％免费分配给业者，其余的5％可以拍卖给业者；核定分配的二氧化碳排放许可量可以在市场上交易，当时欧洲执委会估计每吨约15欧元，委员会认为执行京都议定书的成本能因此降低35％，每年节省减量投入经费13亿欧元。这就是所谓的欧盟碳排放交易机制（EU ETS）。该碳排放交易机制第一期（2005年至2007年）的市场规模限定为欧盟国家，第二期 （2008年至2012年）才会扩展到欧盟以外的国家。
　　欧盟 ETS经过第一期（2005年-2007年）的试运行，目前已经进入第二期（2008-2012年）的尾声，欧盟正在为EU ETS第三期（2013年-2020年）的运行做准备。为使其更有效、更合理和更公平，欧盟对EU ETS第三期进行了多方面改进。其中很重要的一点是第三期覆盖范围更广。第三期将纳入来自更多行业、更多种类的温室气体，同时根据欧盟2008/101号指令，将航空业的碳排放纳入其中。
　　究其原因，根据欧盟官方介绍，随着航空旅行价格越来越便宜，欧盟从航空中碳排放量增长日益迅速。一个人从伦敦飞到纽约产生的碳排放量相当于欧盟一个人平均一年房屋取暖的碳排放量。为了减少航空业碳排放量对气候的影响，欧盟决定对所有从欧盟出发或到达欧盟的国际航班碳排放量进行配额。与其他模式相比，如燃油税，碳排放交易系统社会成本较低其对环境有利，对机票价格、航空公司及整个经济形势影响都比其他环保措施影响比较小。
　　据此，欧盟将于2012年1月1日起实行航空业碳排放交易机制，届时全球约2000多家航企在欧洲机场起降航班，都需要为超出免费配额的碳排放支付购买成本。
　　
　　一年8亿买路钱？
　　中国民航局节能减排办公室介绍，按照欧盟碳排放的征收方法，中国民航业仅2012年一年将向欧盟支付约8亿元，2020年超过30亿元，9年累计支出约176亿元。
　　曾有媒体测算了一架Ｂ777飞机从上海飞往伦敦，单程9233公里，排放二氧化碳222吨。假设一家中国航空公司每周飞两班该航线，经营10条欧洲航线，那么这家航空公司每年处于EUETS管理下的排放量约为461760吨。按照目前欧盟碳价格估算，这家公司需在EUETS履约的碳资产价值为500万欧元/年（约合4700万人民币/年）。
　　为此，中航协在3月10日代表国内航企向欧盟提交了声明，强烈反对欧盟将中国民航业纳入其中，要求将发达国家和发展中国家区别对待。
　　由于关于航空业纳入欧盟碳排放交易体系是根据欧盟2008/101号指令作出的，向欧盟提起诉讼也就是对该欧盟指令的挑战，要求欧盟宣布该类指令无效。而根据欧盟的法律体系，欧盟法院（Court of Justice of the European Union）可以受理此类诉讼。
　　欧盟法院为欧盟司法机构，目前位于卢森堡，其任务在于确保基于各个欧洲联盟中的条约而来的欧盟法律可以在各国中适用，同时并负责解释那些法律，另外，欧盟法院也负责监督欧盟各机构的行为是否违反欧盟法律，并确保各国遵守其基于条约而产生的义务。
　　根据欧盟相关条约，可以对欧盟相关立法提起“废除之诉”即“任何自然人和法人可以在同等条件下，针对送达给他的决定提起诉讼，或者针对一项虽然是以规章形式作出的或是一项送达给他人的，但直接地个别地涉及到他本人利益的决定提起诉讼”。诉请宣告无效的理由包括：（ａ）无资格作出：（ｂ）违反了程序的实质要求；（ｃ）违反欧盟条约或者任何与实施条约有关的法律；（ｄ）滥用权力。
　　而中航协起诉欧盟航空业碳排放交易机制问题，可能指控欧盟指令内容违反相关国际条约，主要着力于起诉欧盟违反《京都议定书》确立的发达国家和发展中国家对气候问题“共同但有区别的责任”原则，以及欧盟违背国际民用航空公约特别是《芝加哥公约》中的主权原则。
　　关于诉讼的担心，并不来源于公平性的质疑。因为通常欧盟的整体构建是按照法治原则构建的，欧盟法院在其中独立行使司法权，对于欧盟立法机构作出的规章、指令等如果违法相关条约，欧盟法院会依法作出判决。
　　起诉首先会面临语言方面的障碍。虽然在起诉的阶段，当事人可以自由选择使用欧盟成员国中的任何一种官方语言，法官和当事人的陈述将被同步翻译。不过，在法院内部的工作语言，包含法官间的讨论、初步报告和判决的草拟，都是使用法语。这造成法语成为欧盟法院唯一的工作语言。
　　另外，诉讼期限也是一个需要考虑的问题。按照目前的时间表，欧盟将于明年1月1日起实行航空业碳排放交易机制，距今只有六七个月时间，时间非常紧迫。而欧盟对这类案件也没有明确的审理期限，何时能有判决还不得而知，可能是一个漫长的诉讼过程。
　　先行一步的美国航空业
　　事实上，对于欧盟航空碳排放交易机制，美国航空业协会首先发动了挑战。
　　2010年底，美国航协已经与美国航空、美联航、大陆航空三大公司共同向英国高等法院提起了诉讼，反对其向非欧盟航空公司强征碳排放费用的单边行动。
　　
　　由于根据欧盟法律，只有欧盟法院有权管辖涉及欧盟指令合法性的诉讼。英国高等法院2010年5月裁决认为，该诉讼涉及欧盟指令的合法性问题，英国高院没有管辖权，遂将该案转至欧盟法院。该案最终裁决日期尚未确定，可能是2011年年末，或者2012年，目前双方均已向法院提交了相关证据。
　　美国认为欧盟指令违背国家主权原则、与《京都议定书》及《芝加哥公约》关于禁止向过境航空器单方面征收费用的规定等国际条约相违背。同时，美国与欧盟2007年达成的天空开放协议规定，互不向对方航空器征收基于燃油的税费，这很可能使美国航空公司集体获得“豁免”。
　　美国航协及其成员认为欧盟单方采取的碳排放交易机制不仅违反了国际法原则，同样对国际航空加重了负担，减少了其用于改善环保的经费。美航协及其成员与全世界各国航空公司联手在国际民用航空局（ICAO，联合国负责国际航空环保及其他标准的组织）框架下探讨减少温室气体排放措施。美航协环境事务副主席 Nancy Young认为，该案是对欧盟碳排放交易机制的挑战，同时也是对全球航空业寻找合适路径的尝试。
　　站在中国航空业的角度看待美国的诉讼，该判决将展示欧盟法院在欧盟碳排放交易体系指令的态度，对中航协起诉欧盟有非常重要的借鉴作用。
　　同时，如果美航协在该案中胜诉，欧盟可能会修改该指令，非欧盟的外国航空公司都将受益。因此，美航协起诉欧盟案的判决将具有先例意义，为解决类似问题表明欧盟法院的态度。
　　
　　欧盟内部也分歧
　　事实上对于欧盟航空业碳排放交易机制，欧盟内部成员国航空公司也早有分歧。
　　根据欧洲航空与环境独立媒体《绿色天空》报道，早在2010年6月，德国汉莎航空公司总裁曾号召将ETS推迟一年，即从2013年开始实行，因为2010年4月因欧洲火山灰造成北欧部分航空公司停运，而2010年碳排放量是获得免费排放许可的基准，这对受火山灰影响的航空公司不公平。其另外的理由包括欧盟成员国还没有将该欧盟指令转化为国内法，并没有做好实施的准备。其号召得到了国际航空运输协会航空环境负责人的支持。
　　而在今年欧洲航空业协会（该协会代表了36个航空公司）2月份的航协会议上，主席史蒂夫（Steve Ridgway）重申支持欧盟碳排放交易机制，但从2012年1月起将会面临一系列困难。其中欧航协对美国航空协会通过法律手段挑战欧盟碳排放交易机制表示警惕，包括对非欧盟成员国航空公司在国际民航组织（ICAO）抗议其单边机制，欧盟对不合作运营商采取的措施可能引起报复性措施等。因此，欧航协也将航空碳排放交易机制纳入今年的重点关注领域。
　　目前在国际民航组织（ICAO），部分非欧盟航空公司明确表示其不会遵守欧盟碳排放交易指令，但结果如何还不清楚。如果欧盟法院支持了目前的欧盟碳排放交易指令，欧盟将强制执行指令内容，甚至禁飞，可能给产业造成各种影响。
　　如果欧盟法院认为2008/101指令有问题， 欧盟将难以对违反者采取措施，也将倾向于重新调整欧盟碳排放交易指令以符合欧盟法院的要求。
　　而对于去年美航协向欧盟提起的诉讼，欧航协认为虽然诉讼结果仍不得而知，对于该机制的抗议反映了单方政策的薄弱CN2rNr/bB1uCusRy6I0a7s70sBpbFpS79Yzoh/Tw5nU=，可能将面临限制该碳排放机制向非欧盟航空公司适用的情况，但不会阻止从2012年1月开始实施该机制。
　　
　　未雨绸缪，上好节能必修课
　　目前气候变化问题成为全球瞩目的焦点，节能减排是当务之急。中航协于3月17日收到了欧盟委员会气候行动署国际碳市场及航空航海处负责人的确认回复，对方表示在今后的交流与沟通中，将与中航协保持接触。
　　目前中国民航业的二氧化碳减排主流方案有：一是机队优化，使用低油耗的新飞机；二是优化航线；三是提高发动机效率，但这些在短期内均无法解决根本问题。因此，我国航空业一方面可以利用法律手段积极挑战欧盟相关指令，另一方面，目前所剩时间不多，包括我国在内的其他发展中国家的航空公司应尽快制定应对策略，以防止发达国家以行业方式强迫发展中国家的同行业企业承担强制性减排义务。
　　据国际航协介绍，为应对欧盟收取碳排放费，一些以国际航线为重点的航空公司如国泰航空提出，可能会重新规划航线，比如将直飞欧盟航线改为飞往中东城市中转，以减少需要付费的航线距离。但更关键的是，国内民航业需要做好节能必修课。
　　为应对挑战，美联航从飞机设计、航线规划、餐盒重量等各种细节着手，尽力提高燃油利用效率、降低燃油消耗，目前每加仑燃油承载的旅客量比早期增加了70%。针对欧盟收取碳排放费，长期解决方案是采用更加环保的生物燃料。因此，我国航空业上好节能必修课，真正实现“低碳”还有很长路要走。
　　（作者系工业信息与产业部研究院研究员，曾在欧盟理事会实习）
　　责任编辑：张羽