根治违法拆迁仍需制度变革

　　要想化解违法拆迁冲突，需要推进三项制度改革。要推进对现行集体土地制度、国家财政税收分配制度和行政强制执行制度的改革，消除违法拆迁的制度基础。
　　治理违法拆迁是一个系统性工程，必须“打组合拳”，以平衡和协调各种利益关系，化解因制度不公而可能引发的各种社会矛盾，消除产生和形成违法拆迁的相应社会因素和制度基础。
　　
　　改革集体土地制度，提高农地补偿标准
　　关于现行集体土地制度，从治理违法拆迁的角度而言，主要应考虑以下三项改革：
　　其一，明确集体土地所有权的主体，保证集体经济组织的每个成员都能参与对土地所有权的行使，防止目前一些地方村委会主任和若干名村委会成员不经村民讨论同意就任意处置集体土地的现象；
　　其二，对集体土地和集体土地上的房屋征收制度进行较重大的改革，构建建设用地流通市场。即修改现行《土地管理法》第43条，明确农村土地转化成建设用地可以有两个途径：一是通过征收转化，这一途径仅用于公共利益；另一途径是通过市场交易，这一途径主要用于商业利益，但也可用于公共利益。
　　也就是说，建设用地，开发商今后不但可以从政府那里买，也可以从拥有土地所有权的农民集体那里买；政府为公共利益用地，既可以通过市场交易向农民集体买，在无法与农民集体达成购买协议的情况下，也可以通过征收，即强制购买取得。
　　其三，提高对集体土地和集体土地上的房屋征收的补偿标准。按照现行《土地管理法》第47条，集体土地和集体土地上的房屋征收的每亩的补偿标准仅6万至10万元，每平米100元左右，而城市房屋（实际是房屋下面的土地使用权）每平米的补偿标准通常达几千元，大城市甚至达几万元。因此，要解决郊区和城乡接合部的农民抵制征收的老大难问题，必须参照《国有土地上房屋征收补偿条例》，较大幅度地提高对集体土地和集体土地上的房屋征收的补偿标准。
　　
　　改革财税分配制度，将部分国税转为地税
　　关于国家财政税收分配制度的改革，从治理违法拆迁的角度而言，应考虑对中央和地方税收的比例进行适当调整，将目前部分国税转化为地税。
　　多年来，许多地方推行“土地财政”，大拆大建，虽有各种原因，如不正确的政绩观驱使等，但其中一个重要原因无疑是地方税收少，而地方政府要办的事（如社会保险、义务教育、医疗改革、道路交通、公用事业以及其他各种基础设施建设）太多。办事没有钱怎么办？于是在土地炒作上做文章。
　　因此，要让地方少炒地，少违法拆迁，就必须适当给他们开辟一些新的来钱的渠道，如增加税源。可以考虑将目前正在一些地方试行的房产税和今后可能开征的土地交易税（即将目前的土地出让费部分转化成税，农民将进行建设用地交易的收入的一部分通过税收上缴地方财政）划归地方。
　　
　　改革行政强制执行制度，确立“起诉停止执行”
　　关于行政强制执行制度的改革，《国有土地上房屋征收补偿条例》设计的制度是以“司法强拆”取代“行政强拆”。“司法强拆”取代“行政强拆”在当时违法拆迁形势严峻的条件下也许是必要的。
　　但“司法强拆”制度的实行必须以相应机制的建立和完善为前提。否则，该制度不仅不能实现预设目的，而且会损害司法的权威，摧毁人们对司法和法治的信仰，被征收人从这种制度中获得的权益却很有限（这一点已被目前一些地方的现实所证明）。
　　作为“司法强拆”制度前提的机制主要有三：
　　其一，裁执分离制度。强拆涉及强拆裁决和强拆执行的问题。作出强拆裁决是一个司法行为，实施强拆是一个行政行为，或者说实质上是一个行政行为。因此，强拆应由法院裁决，由行政机关组织实施，法院对实施行为予以监督：行政机关如超越裁决违法强拆，被征收人可向法院起诉寻求救济。
　　其二，司法独立裁决制度。司法强拆比行政强拆公正是以假定司法相对超脱、独立，不受地方行政和其他外力干预，从而能兼顾和平衡公共利益、建设单位利益、地方当局利益和被征收人的利益为前提的。如果司法不能相对独立，其裁决仍受地方行政和其他外力干预，行政强拆发生的问题就可能同样在司法强拆中重演。
　　其三，起诉停止执行制度。司法强拆是否能对被征收人权益予以有力和有效保障是以司法对行政行为的严格审查为前提的，而这就要求法院在被征收人对行政征收决定或征收补偿决定不服提起诉讼后，认真严格对相应行政决定进行审查，并依法做出判决后再实施强拆。如果我们不改变原法律、法规规定的被征收人起诉后不停止强制执行制度，只要政府一申请，法院就强拆。这样将会导致法院判决做出后，被征收人的房屋已经被拆的结果。即使被征收人胜诉，权益也难于恢复了。
　　因此，笔者建议，应在目前正在人大审议修改中的《行政强制法》（四审稿）中，确立起诉停止执行（紧急情况除外）制度，以避免起诉过程中强拆，迫使被强拆人作出暴力对抗或自焚的选择。
　　 （作者系北京大学法学院教授）