停不住的高尔夫

　　高尔夫球场禁建令7年来，新建球场数以百计。清查、建设，再清查、再建设，令行不止的背后究竟是什么原因？
　　
　　近日，一家高尔夫专业研究管理机构——朝向管理集团发布的《朝向白皮书——中国高尔夫行业报告（2010年度）》在国内引起了轩然大波，白皮书显示：2010年我国营业中的高尔夫设施总数为395家，共8814个球洞，折合约490个18洞高尔夫球场。
　　然而，早在2004年1月，国务院办公厅就下发了《关于暂停新建高尔夫球场的通知》（国办发〔2004〕1号），要求自通知印发之日起，地方各级人民政府、国务院各部门一律不得批准建设新的高尔夫球场项目。根据此前的数据统计，2004年全国拥有170多个标准18洞高尔夫球场，显然，此后6年新增的320个球场均系违规兴建。
　　值得一提的是，兴建高尔夫球场一直是近年来国土资源部打击土地违法的重点，自从2007年之后，几乎每年国土资源部通报土地违法违规案件及挂牌督办国土资源违法案件中，都有高尔夫球场的身影。2011年1月20日，国土部挂牌督办8起国土资源违法案件及公布的6起国土资源违法案件中，就有4起是有关高尔夫球场的。
　　为何严打之下，漏网之鱼却越来越多，甚至呈泛滥成灾之势——七年之内高尔夫球场数量翻倍增加？究竟是何种复杂的利益纠葛成为了高尔夫球场“越打建得越欢”的幕后推手？
　　一直被打击，从未有停顿
　　为了严格保护耕地，节约集约用地，国家对高尔夫球场项目下达的“封杀令”称得上是三令五申。
　　2002年，国家要求停止审批高尔夫球场项目；2004年，国务院办公厅再次明确规定，对虽已办理各种批准手续，但尚未动工建设的项目，一律停止开工，同时重申地方各级政府、国务院各部门一律不得批准建设新的高尔夫球场项目；2004年、2005年，国务院连续发文要求停止高尔夫球场用地的审批；2006年国土部、发改委又联合发文明确将高尔夫球场列入禁止用地的项目。
　　然而，禁建令颁布以来，各地关于高尔夫球场新建和开业的消息屡见不鲜。
　　在广东省住房和城乡建设厅官网广东建设网上，一条刊发于2008年8月20日的稿件《潮州市重点工程万豪高尔夫球场建设进展顺利》提到：潮州市重点建设项目万豪高尔夫球场自2007年开工建设以来进展顺利，预计该工程将于2009年下半年完工。
　　而据《潮州日报》报道：该球场于2009年11月举行开球庆典，项目主体工程18洞高尔夫球场已顺利完成。
　　保利地产官网称，2010年4月22日，保利·阳江海陵岛十里银滩项目举行奠基仪式，项目规划用地面积183万平方米，总建筑面积93.4万平方米，项目规划有18洞全海景高尔夫球场、海景高层住宅、五星级酒店和低密度别墅等。
　　而对于白皮书所公布的“490个球场”的数字，也仍然存在疑问。曾在国内多家高尔夫球场工作的资深人士陈俭良就断言：“其实这份报告也只能仅供参考，因为现在全国高尔夫球场的数量，不是以年为单位在增长，而是月月刷新！全国实际运行的高尔夫球场至少有500个。”他的这一说法得到不少业内人士的认同。而国土资源部曾公开证实，全国拥有合法审批手续的球场只有10个。
　　
　　撑死胆大的，饿死胆小的
　　在蓬勃发展的高尔夫球场和俱乐部现状下，高尔夫球场发展还呈现出极不对称的畸形态势。
　　根据《朝向白皮书》显示，广东、北京地区的高尔夫球场数量总共167家，占了全国总量的1/3，而四川、新疆、贵州等中西部地区的高尔夫球场总和不过13家。
　　“禁令之下，建高尔夫球场比的就是胆子。哪个地方胆子大，哪个地方建的球场就多！”一位不愿透露姓名的业内人士一语中的。
　　“按照行内测算，未来每年打球人数可能按20%~30%递增。人数增加，自然对场地和设施的要求也就递增。例如四川、重庆这些重点投资热土，如果球场数量不变，供不应求的状态将继续加剧。”重庆保利球场有关人士说。
　　对于一直未曾松口的禁建令，这些球场是如何应对的？深圳大学高尔夫学院院长张晓春分析称，2004年国务院一号文等于一刀切叫停全国所有的高尔夫球场，然而，随着中国经济的发展，市场对于高尔夫的需求愈加强烈，在审批无路的情况之下，高尔夫球场的建设就会出现打擦边球的方式，比如以体育公园等形式报批。
　　比如上文所提到的阳江项目，阳江市城市规划局一工作人员便向媒体透露，那块地是以“生态体育用地”审批的，项目除了居住用地就是体育用地，用来建体育公园之类的。
　　除了以体育公园、生态公园等形式报批外，高尔夫球场还经常采用以租代征的模式曲线获得土地。
　　在广东省湛江市辖下的吴川市王村港镇海边，原本是3个行政村的千亩农业用地却被租来建成了高尔夫练习场。近日，吴川市旅游局负责人向记者表示，当地政府已依法依规叫停了该项目，下一步处理措3f92fc4ff50bb9dcd9f7bd9456bb7d60185041da565b9529737f00269bf4b5fd施正在研究中。
　　据吴川市碌西村村委会碌西村民小组与鼎龙吉兆湾海洋生态度假区有限公司签订的承包土地合同显示，高尔夫球训练场租用了该村林地119亩和水田271亩；林地为每年160元/亩，水田每年280元/亩；年限为50年，期满后根据鼎龙公司需要，碌西村按协议继续承包给公司使用20年。
　　事实上，早在2006年，国家就下发《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，规定：禁止擅自将农用地转为建设用地，禁止通过以租代征等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设。
　　
　　醉翁之意不在酒的开发商
　　高尔夫球项目的开发模式，一般是与房地产，特别是豪宅项目进行捆绑。
　　张晓春说，相当一部分高尔夫球场的建设是为了与房地产项目相辅相成。如果单从高尔夫球场来说，除了在市区中的高尔夫球场，大部分球场还是亏损的，“但他们从总体考虑，高尔夫球场经营与房地产能够相互弥补，他们还是要建球场”。
　　因此，不少业内人士认为，圈地盖别墅才是开发商的真正目的。
　　对于地方政府而言，开发高尔夫球场项目既是土地财政的冲动，也是改善招商环境的需要。
　　在潮州万豪高尔夫球场的开球庆典上，潮州市市长汤锡坤讲话表示，高尔夫球项目对于该市完善城市功能，提升城市品位，推动第三产业发展，有着十分积极的意义。他还要求“市各有关部门继续对项目建设给予大力支持，促进项目早日建成”。
　　“高尔夫球场大多建立在城市的偏远地带，这些地区若单纯开发房地产，几乎是不可能的。而加入高尔夫元素后，不仅大大提升了房价，同时也带动了周边土地的升值，为地方政府带来好处。”中欧陆家嘴国际金融研究院副院长刘胜军表示。
　　
　　被“绑架”的地方政府
　　为什么在禁令面前各地高尔夫球场敢于大肆违规呢？从某种程度上说，这是在商业利益和土地财政的撮合下，地方政府和房地产开发商共同实施了一个明修栈道暗渡陈仓的权力交易。在这个交易中，地方政府成为最积极的推手。
　　2010年3月，国土资源部部长徐绍史曾在动员百名机关干部下基层调研时指出，清理高尔夫球场等工作都很复杂、敏感，会有不小的阻力。但他强调，相关调研的目的就是为了掌握实情、研判形势、应对变化，牢牢掌握主动权。
　　张晓春则分析到，高尔夫球场在一些地方被用于招商引资的一个指标，比如很多大企业负责人喜欢打高尔夫球，而地方有了球场则更有可能吸引到外资的进入。
　　“高尔夫球场与地方经济相联系的时候，地方政府或国土部门对于新建高尔夫球场的督察自然弱化。”他说。“目前很多高尔夫球场与地方包括村民、乡镇政府关系处理得很好，很多农民认为在球场里面打工的工资比种地更有保障更丰厚。”张晓春说，“而乡镇政府也认为高尔夫球场既拉动经济又拉动就业，如果他们本身不排斥，不上报，那么可能就减少了被督察的可能性。”
　　新华社曾播发评论指出，一些投机商趁机借高尔夫球场建设之名瞒天过海圈地，暗渡陈仓搞房地产开发以牟取暴利，也与地方政府的这种需求一拍即合。一些地方政府对开发商的违规动作视而不见，甚至联手“欺上瞒下”，共同把建高尔夫球场热推向新高。
　　
　　“堵”还是“疏”的矛盾
　　高尔夫球场项目究竟应不应该放开建设，目前已形成两种相左的观点。
　　反对者认为，高尔夫球场时常占用耕地、污染水质。一位高尔夫行业内人士表示：高尔夫球场占地面积较大，一个9洞的小球场起码占地600亩，更何况18洞、36洞乃至200多洞的大球场。
　　据业内人士分析，目前大量的高尔夫球场都是占用耕地建起来的。在全球超过4万个18洞高尔夫球场中75%位于美国、加拿大、英国和爱尔兰，显示出这类运动本身有着很高的配置要求，在中国地少人多的环境下，根本不可能去搞圈地运动。
　　然而，认为应当在考虑实际情况下适度调整政策的也不在少数。张晓春表示，以堵代管的方法显然不适用，“我一直在呼吁国家尽快出台对于高尔夫行业的管理办法，从如何审批、土地使用、环境保护等方面进行政策把握”。他说，市场有需求，一刀切的办法是无法规范行业发展的。
　　刘胜军认为，应该采取堵疏结合的方法来规范行业的发展，一方面遏制在高尔夫球场上的消费，尤其是管住政府官员、国企负责人等的灰色消费；另一方面，疏导市场需求，借鉴澳门发放赌场牌照的模式发放高尔夫牌照。
　　“每年发放一定数量的新建高尔夫球场牌照，提高牌照价格，令高尔夫球场建设者付出更高昂的成本，政府可以利用这笔钱回馈社会。”刘胜军说。
　　此外，高尔夫违规建设中的权力寻租和暗箱操作也被认为是目前一味堵死审批渠道所带来的负面效果之一。
　　张晓春坦言，最近关于高尔夫球场的报道也引起了业内的探讨，“有些球场的老板就表示，他们报批都不知道要找哪个部门，没有人敢接手，其实他们更愿意光明正大地报批，走流程，而不是目前这样。”
　　“所以，我也一直在呼吁相关部门，要尽快出台文件，规范报批的标准，目前这种模式其实遏制不住高尔夫球场的建设，反倒为某些地方部门找到利益寻租空间。”
　　（本文资料来源：《第一财经日报》、《21世纪经济报道》、《中国经济时报》）