隐性市场生存

　　土地规划编制，这个不为人熟知的隐形市场，有着自己的生存法则，以及种种发展的困惑。
　　按照土地学科的定义，土地规划指一国或一定地区范围内，按照经济发展的前景和需要，对土地的合理使用所作出的长期安排。目前，人们了解较多的是土地利用规划，其指的是在一定区域内，对土地的开发、利用、治理和保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局。土地利用规划也和城镇规划、国民经济社会发展规划一起构成了我国的三大空间规划体系。
　　近年来，土地的集约节约利用成为我国经济发展的重要原则，“规划先行”的理念也日渐深入人心，2008年，国务院审议通过《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，第二轮全国性的土地利用规划修编在次年全面铺开。土地规划编制服务——一个隐形的市场也由此进一步发展成型。
　　
　　快速发展的湖南土地规划市场
　　湖南的土地规划市场在近两年迎来了一个快速增长的格局，2009年，市场上尚只有40余家从事土地规划的企业，而仅仅两年不到的时间，这一数字已经增长为68家，增加了近50%。而根据相关管理部门的统计，全省从事土地规划工作的从业人员超过了千人。
　　企业快速增长的背后是市场的扩大。近两年，由于农村土地综合整治项目的全面开展，土地规划修编的市场迅速扩大。2009年11月湖南省委省政府出台了《关于推进农村土地综合整治的意见》，提出要全面推进农村土地综合整治，“到2012年，全省完成1000个行政村农村土地综合整治示范工程，整治面积400万亩以上；到2020年，完成10000个行政村的综合整治，整治面积3000万亩以上，新增耕地200万亩以上，盘活建设用地指标50万亩以上。”
　　而在此《意见》中，明确了“坚持规划先行，加快全省土地利用总体规划、土地综合整治专项规划修编进程，明确农村土地综合整治的目标任务、区域布局、实施计划和保障措施”，规划的重要性被再次凸显。
　　据了解，湖南省内的土地综合整治规划试点正在进行之中，常德和邵东被分别确定为市级和县级规划的试点单位。目前传出的消息是，试点单位的规划已经完成在即，全省的市、县两级规划的制定即将全面铺开。
　　规划的市场含金量有多高？长期从事规划工作的湖南共创规划责任有限公司负责人胡立新告诉记者，按照目前活跃在规划市场一线企业的营收状况估计，每年规划市场所带来的资金量高达数千万甚至过亿——无疑这是个并不太为常人所知的大蛋糕。
　　然而，随着规划的资金蛋糕越做越大，参与到规划市场中的企业和机构越来越多，蛋糕下掩盖的缺陷却也逐渐暴露出来。
　　胡立新感慨“市场很大，但赚钱却并不容易，甚至越来越辛苦”。在与一些同行的交流中大家都深有同感，“辛苦”不是来自于看似日渐激烈的竞争，而是因为整个规划行业市场化程度还远未达到期望值，不少环节仍然存在弊端和缺陷。
　　
　　隐形市场的生存法则
　　目前，湖南拥有土地规划资质的单位总共有68家，其中6家拥有甲级资质，剩下的为乙级资质单位，然而这60多家单位的生存状态并不一样。包括湖南省国土资源规划院等在内的几家事业单位性质的机构由于兼具体制内外双重身份的先天优势，加之本身实力雄厚、经验丰富，市场前景自然无忧；而另外一些从事规划时间较久的企业则因规模较大、长期积累下来的资源丰富，也可以“活得比较滋润”。业内人士透露，像这样的经常有项目可接，在市场上比较活跃的企业和机构总数不超过20家，那么剩下的为数众多的其他企业呢？
　　湖南土地规划行业的主管机构——湖南省土地学会秘书长卢应群解开了答案。“有大量的具有规划资质的企业事实上并没有将这个市场作为他们的主业——他们或者只接了有限的一两个单，或者干脆基本不参与规划项目的竞争。”从动机上分析，这些单位大多是拥有多重身份的机构，同时具备评估、设计、测绘等多项与土地相关业务的资质。卢应群表示，管理机构也曾经劝说一些企业放弃资质，乃至彻底退出，但企业并不愿意。“他们保留这份资质的目的或者是以备不时之需，或者是为了从侧面证明自己企业实力雄厚，专业性强，有利于主要业务的开展。”
　　而在这个近乎隐形的市场中，也还存在着某种意义上的“势力划分”，不论是土地利用规划还是具体的项目规划，各个市县似乎都有在当地囊括了大部分项目的“巨头”存在，“比如新禹公司就占据了怀化大部分的规划项目、汇杰公司包揽了湘西的主要项目、佳源主要承担了长沙的规划项目，而郴州市场的半壁江山则被省第一测绘院所占据，诸如此类”，一位业内人士分析道，形成这种格局的原因，很大程度上是因为这些企业和机构在相关区域开展业务比较早，工作获得认同度比较高，在当地积累的人脉资源也无可匹敌。
　　于是，规划机构们在市场竞争中也形成了某种不言自明的“默契”，一般不会轻易涉足其他范围内的项目，“即便想插足也轻易插不进去”。
　　
　　规划作用为何被打折扣？
　　从本义上而言，规划是应该在较长时间内对项目或者土地利用起到指导和约束作用的。
　　因此，对规划成果可行性、科学性的评审自然意义重大。
　　此前的土地利用规划采取的是隔级评审制，即省级土地规划由国土资源部进行评审、市级规划由省厅评审，县级规划则由市级评审、报省备案。在具体的评审过程中，一般是由省国土资源厅相关处室牵头组织专家评审，即将全面展开的土地综合整治的三级规划评审机制也将依照此模式。
　　然而，对于规划的实际效果却存在着疑问。
　　不少人在接受采访中坦言，部分规划“权威性不足”，甚至是“为规划而规划”，目的只是“走程序，完成规定动作”而已。
　　为了保证规划的质量，省土地整理中心在参与评审过程中一般会对报审的方案提出明确的内容要求，也再三申明一旦不符合实际需要要调整规划的话，“所有后果自负”——规划和项目的审批一般需要经历较为漫长的周期和流程。然而，这种约束却并非强制性的，因为规划不达标而被打回的先例几乎没有。
　　规划在评审中有硬性要求，以土地利用规划为例，针对县、乡一级规划，要求必须查清土地资源、确定土地利用的方向和任务；合理协调各部门用地，调整用地结构；落实各项土地利用任务，包括用地指标的落实，土地开发、整理、复垦指标的落实等内容。然而，省国土资源规划院综合整治设计部主任曹磊告诉记者，虽然标准是硬的，但实际的弹性空间依然不小，既可以做得很粗、很空，也可以做得很细、很实，只是难度和成本的区别而已。
　　胡立新向记者举例说明，以地方土地规划一项重要内容土地流转为例，有些规划里并不涉及具体的流转形式，只是简单地提到：找公司、单位、相关人签订了承包协议，就算是流转了；又比如功能区的划分，如果要做得很细，必须根据不同的生态环境、经济条件，制定相应的作物种植方案，而有些规划根本没有，只是简单说种水稻、种经济作物，至于符不符合实际需要，有多少可操作价值，就完全不管了。但是这样的规划不能称为“不符合格式和要求”。
　　制约规划实际价值的一个重要因素是资金来源不明，价格体系不清晰。胡立新告诉记者，“目前的项目规划是不进入预算的，只是说地方为了要项目，而必须要有这个东西，所以不得不做；至于需要做成什么样，能够起到多少价值，许多人并不是很关心。”地方的不够重视，导致在价格上随意性极大，“一个项目规划可能需要几十万做出来，也可能几万块钱就做出来了”，而不少规划机构自然也就相应地“给多少钱办多少事”，规划质量的参差不齐正是来源于此。
　　长期从事土地规划工作的湖南省土整中心综合部主任王宋辉对记者表示，从全国范围来看，湖南的规划水平确实不算高，规划市场整体相对闭塞、市场化程度偏低，管理机制和操作模式有待进一步改革，这些都是造成省内优秀规划机构不多、高水平案例匮乏的重要原因。湖南的土地规划市场要真正实现充分发展仍然需要解决不少问题。