疏导\\补漏\\严查破土地执法顽疾

　　土地违法执法难，是困扰国土资源部门的一大难题。近年来，通过“土地市场治理整顿”、“查处土地违法违规专项行动”、“土地执法百日行动”和“卫片执法检查”等多次强有力的土地执法行动，土地违法行为在一定范围和一定程度上得到了遏制。但是，这仅能治其标，而不能治其本。破解执法难，最根本的问题还是要深入研究违法案件的“症状”，研制出对症之“药”，才能治其根本。
　　
　　政府、城中村村民是违法主体
　　当前土地违法的主体主要分为两类，其一是政府自身。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策之一，同属国策，但执行力度远远不及“人口计生”。究其原因还是在于各级政府，迫于以GDP考核为主的考核体系和土地供应计划指标的限制以及高昂的征、供地费用的压力，各级政府在未办理合法用地手续的情况下，暗中支持大规模利用土地资源进行招商引资行为，以促进当地经济社会发展。其二是城中村“村民”，这里主要指已被规划为城区的城郊地区的农民。受历史、经济等条件限制，城中村一直以来是城市建设中的特殊群体，土地属城市规划区范围，而土地权属为集体所有。在推进城镇化建设的进程中，这批农民大量土地被征用，所得补偿与土地的增值存在巨大的差距，因此造成该部分农民见缝插针，想方设法钻法律空子，甚至公然违法建房、私下买卖。
　　要从根本上制止违法主体的违法行为，可从以下几个方面入手：
　　一是将土地监管上升为真正的政府行为，列入各级地方政府绩效考核体系。国土资源部15号令明确规定对违反土地监管规定的地方政府实施问责，但缺乏可操作性。要将其作为对党政干部考核的主要依据，与干部的任免考核、提拔处分挂上钩，像“安全生产”一样坚决实行“一把手责任制”和“一票否决制”，从源头上有效防止和消除政府违法用地现象。
　　二是建议向基层派驻土地执法监察机构。由省（市、区）分别向各县（市）派设高一级具有独立行政监察权的土地管理执法权的常驻机关，负责所驻地的土地管理及执法工作，负有土地执法的督办责任。建立验收检查制度，对群众反映强烈、长期拖着不办的土地违法案件，国土督察员应及时向当地政府和派出单位领导汇报，根据情节追究土地执法责任人和直接负责人的责任。
　　三是建立起良性的土地储备机制，减轻用地压力。特别是在山区、老少边穷等落后地区要完善土地储备机制。
　　四是规范推进城中村集体土地流转。城中村是违法用地的“重灾区”，对城中村的集体建设用地除适用于目前执行的一般政策原则外，可转为国有建设用地，允许其参照国有土地使用权流转方式并享有像国有土地使用权一样的权利进行处置。以前曾有部分省（市）作出规定，在城市规划区内，集体建设用地符合城市规划的，在村组织自愿的原则下，农村集体建设用地可以转为国有建设用地，但遗憾的是这种有益的试点没能形成相关的制度。笔者认为，既然城中“村民”实质上已转为了城镇居民，其原集体土地符合城市规划和土地利用总体规划，应可以不需再办理征用手续而直接按规划转为国有土地，以便统一管理。
　　
　　从利益导向和规划上疏通
　　笔者认为，要疏通土地违法的“症结”，一是要从根本上解决被征地农民就业和社会保障的后顾之忧。城镇进程推动城市规模扩容，多数农民出于对 “寸土寸金”的利益驱动和城市扩容征地的担忧，急于将土地转手以获取当前“暴利”。其根本原因还是在于土地征用的“受益”过于廉价。因此，在现行补偿标准不变的情况下，应着手从落实被征地农民就业的保障机制入手，寻找出政府、征用土地的业主和失地农民之间最佳利益平衡点，建立具有强制性和可操性的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、就业保障等在内的完整的保障体系。通过利益的引导，从根本上消除其违法动机。二是规划要跟进，特别是城市规划应多从群众的利益上考虑，规划的过程要让相关利益群体参与，结果要深入群众心里。
　　
　　以地方法规补充法律“漏洞”
　　考虑到土地违法的差异性，地方法规应及时补充法律的空缺。如《土地管理法》第八十三条规定：“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。”什么是制止权？可采取什么措施制止？这就需要地方法规作出明确规定。笔者认为，可以以地方法规赋予土地执法监察部门必要的强制权，包括对违法用地当事人财产的强制处理权和强制执行权。如：土地执法监察部门对拒不接受处罚的违法当事人，可以当场拆除其非法占地的建筑物，没收在非法占地现场的施工设备和材料等。其次，应缩短土地违法案件的查处时限，简化执法程序。再如《土地管理法》第八十三条对责令限期拆除处罚设定了15日的起诉期限，再加上申请期限的60日，无形中加大了土地执法的难度。鉴于土地违法案件的调查、取证、性质认定相对其他案件有其特殊性，为尽早将违法用地消除在初发阶段，以减少土地违法行为人的经济损失，降低土地执法难度，建议缩短土地违法行为调查、定性、送达处罚决定书等程序的时限。
　　
　　健全机构，增强执法威慑效应
　　各级政府要健全执法机构。根据土地违法案件涉及面广、工作量大的特点，在配足配强土地执法监察队伍编制人员的同时，要建立起能发挥实效的多部门参与的联动机制。早在2001年，就已出台了《国务院关于深化政策严格土地管理法规的决定》，规定了土地管理部门要密切加强同监察和公、检、法等部门的合作，建立起各部门之间协调合作、分工明确、行动一致的联合办案制度和案件移送制度，但至今未能建立起真正的能发挥联动效能的联动机制。
　　其次是要建立经费保障体系。特别是对欠发达地区，地方财力十分有限，土地执法经费没有纳入财政预算，没有执法车辆，更谈不上利用遥感技术、地球定位技术（GPS）、地理信息系统，建立“天上看、地上查、网上管”的立体跟踪监测体系，执法手段落后，监管难以到位，只有制度保障才能解决。
　　第三是要从执法个案上增强威慑效应。对在巡查中发现的违法占地、违法建设的，及时做好谈话记录，现场勘查笔录，下发停工通知书和限期拆除违法通知书，对强行抢建的违法案件，立即组织将其拆除，降低追究法律责任的门槛。对一些重大、典型的涉地违法案件，坚决查处，一查到底，通过新闻媒体、公告等多种形式予以曝光，努力扩大社会影响，以案释法，震慑违法分子，提高土地管理法的遵从度，增强土地执法的威慑效应。
　　（作者系保靖县国土资源局党组书记、局长）