应放大“省直管县”改革的正效应

　　“省直管县” 给整个国土资源管理带来了挑战，应坚持统筹协调，创新保障机制，才能放大改革的“正效应”。
　　
　　2010年，“省直管县”财政体制改革开始在湖南全省推行，其核心内容是调整收入分享比例和管理权限。面对新形势，市级国土资源部门应如何建立适应新体制的国土资源财务管理制度？笔者就此提出若干思考和建议。
　　
　　市级非税收入大幅下降
　　2010 年1月1日起推行的“省直管县”财政体制改革，其核心内容是调整收入分享比例和管理权限，
　　湖南推行“省直管县”财政体制改革后，市与县（市）财政体制相互独立。尤其是非税收入分享比例、征管权限的调整，对市本级非税收入减少产生一定影响，笔者试以娄底为例进行逐一分析。
　　新增建设用地土地有偿使用费（简称新增费）市本级不再分享。原政策规定，新增费实行中央与省3∶7分成后，省与市3∶7分成，市与县（市）部分由地市自行决定。改革后，原市州分成部分不再实行全额返回，其中8%信息系统建设支出和6%耕地保护相关业务支出，按照“谁缴费、谁分成”的原则直接安排给相关市州和县（市）国土资源局，其余部分由省统筹用于全省农村土地综合整治项目（土地整理复垦开发）支出。仅此一项，市级财政每年至少减少专项资金2000万元。
　　耕地开垦费市本级专项收入大幅减少。耕地开垦费原政策规定，城市规划范围内，由省厅委托市征收80%，省厅征收20%。改革后，能够自行实现先补后占的市、县（市），省与市、县（市）分成比例为省级20%，市、县（市）级80%；不能实现先补后占的，耕地开垦费100%缴入省级财政。随着娄底中心城区建设和市级工业化进程进一步加快，市本级建设用地指标占了全市的80%左右，改革前可统筹平衡，改革后，因市本级耕地开垦费显著减少，加上市本级可供补充耕地的储备也不足，导致向省厅缴纳100%的开垦费或向县（市）购买占补平衡指标，占补平衡压力进一步加大。
　　 “两权价款”市本级不再分享县级部分。原政策规定，省以上审批发证的矿业权，其应缴纳的价款除上缴中央20%以外，留省部分实行省、市、县３∶２∶５分成。市县审批发证的矿业权价款实行中央与地市、县（市）2∶8分成。改革后，省以上审批发证的矿业权，其应缴纳的价款留省部分实行省与矿山所在地的“省直管县（市）”5∶5分成；矿山跨行政区域的，实行省与矿山所在县（市）5∶5分成。市县审批发证的矿业权价款，仍维持原政策不变。娄底矿山大部分分布在县（市），按2009年数据测算，县（市）“两权价款”及其使用费共3605万元将不再上缴市级财政。
　　矿补费实行属地征收政策，市本级几乎为零。矿产资源补偿费原政策规定，中央与省5∶5分成，留省部分省与市2∶8分成，市与县（市）分成由地市自行决定。改革后，所有矿山实行属地征收，其中行政区域跨市县的由上一级征收，分成比例调整为中央与省5∶5分成，留省部分省与矿山所在市县（市）4∶6分成。娄底市本级原征收矿山共20家，改革后，矿补费实行属地征收就地缴库；而市本级直接征收矿山仅娄星区6家。2009年市本级征收矿补费814万元，改革后，市本级矿补费将不足50万元。
　　综合以上情况，“省直管县”财政体制改革后，娄底市本级国土资源非税务收入将减少5000万元以上。
　　新体制带来的困惑
　　市级收益明显减少，财务支撑能力减弱。但市级国土资源管理工作任务有增无减，特别是随着土地矿产卫片执法检查、数字娄底框架建设等工作的全覆盖，国土资源保护压力不断增大，基础建设投入大幅上升，监管职能进一步强化，供需矛盾进一步突显，这与市级国土资源收益减少、财务支撑能力减弱的现状构成国土资源管理的一对新矛盾，如何有效化解这一矛盾，成为市级国土资源部门的新课题。
　　其次，事权、财权不对等，市级监管职能削弱。“省直管县”后，根据湖南省国土资源厅要求，市州要加强对县市的财务管理和专项资金监督管理。加上国土资源管理体制的特殊性，有大量工作需要市一级国土资源部门发挥区域统筹协调作用，省国土资源厅拥有经济社会管理事项75项，其中19项需经市级部门审核。但随着“财权”和部分“事权”的下放，这与国土资源管理基本格局不变、法律法规规定的权限和程序不变、国土资源监管体制不变形成国土资源管理的另一对新矛盾。因为人权、财权、事权配置不对等，市级国土资源部门容易处于尴尬境地，监管职能相对削弱，造成管理不到位。
　　“省直管县”后，县级国土资源专项资金显著增加，而部分县（市）国土资源财务管理，无论从人员政策水平、业务能力，还是机构设置、人员配备上，都离规范管理有一定差距，更增加了对专项资金监管的难度。
　　省管县半径过大，还容易造成管理真空的现象。按照目前学术界的意见，省直管的县市在40个左右为宜，按照这个标准，湖南县的数目明显过多——123个县市区，其中县市89个，城市区34个。此次“省直管县”财政体制改革，除各市辖区、湘西土家族苗族自治州所辖县市以及长沙县仍维持省管市州、市州管县（市）的财政管理体制外，其余79个县市全部纳入“省直管县”范围。
　　“省直管县”财政体制改革后，县拥有了大量经济社会管理权限，由于省级政府管理范围过大，对县一级的管理存在鞭长莫及的问题。同时，市级政府没有“财权”对县级政府的制约，其监管作用也会减弱，容易导致管理真空，造成地方性公共产品的区域性分割、重复供给或供给不足等问题。因此，如何防止出现投资冲动和重复建设，维护国土资源市场秩序，合理开发、高效利用不可再生的土地、矿产资源，真正做到“两型”引领，成为当前国土资源管理亟待破解的难题。
　　
　　市级部门的应对思考
　　省直管县财政体制改革是1994年分税制改革以来又一次重大财政体制调整，使“省对市、市对县”的两层博弈改为“省直接一对多”的博弈，不仅给国土资源部门财务管理工作提出了新的要求，而且给整个国土资源管理带来了挑战，应坚持统筹协调，创新保障机制，完善配套措施，才能形成地方政府自上而下的合力，放大省直管县财政体制改革“正效应”，实现省直管县财政体制改革“软着陆”。
　　首先要坚持开源节流，强化财力支撑。一是加大存量土地盘活利用力度。加大对闲置土地的处置，对已有的闲置土地，摸清原因，进行登记，一方面足额征收土地闲置费；另一方面依法收回土地使用权再依法处置，开辟新财源。
　　其次则是加大地理信息数据库的开发应用力度。依托基础地理信息数据库，运用现代信息技术，构建地理空间信息公共平台，形成互联互通的数字城市网络，为经济社会发展和信息化建设以及市民生活提供可靠、适用、及时的地理信息服务。选择国土、房产、城市规划及公众地理信息服务等领域开展典型应用示范，着力推进国土资源数据开发利用，以服务赢收入。
　　还要加大各项规费的征收力度。严格执行刚性收费政策，确保各项收费应收尽收；落实以证管费制度，严格执行规费征收会审制度，从严控制减免缓。同时，严控支出开源节流。把好预算关。确保各项公用经费和办公经费较上年指标有所下降。把好审批关。特别是专项资金的管理，严格做到专款专用。
　　坚持强化监管，完善配套措施。重新定位省市县国土资源财务管理职责。其中市局财务部门在省、县之间仍将起到桥梁和纽带作用，其主要职责应为：业务指导、专项资金管理、联系协调、监督管理职责等。
　　同时，健全财务制度，以“财政省管县”为契机，清理不合理规定，优化内部管理，完善规章制度，做到以制度管人，使国土资源财务管理上新台阶。
　　（第一作者系娄底市国土资源局党组书记、局长）
　　
　　如何防止出现投资冲动和重复建设，维护国土资源市场秩序，成为当前国土资源管理亟待破解的难题。