土地紧扼地方债务咽喉

　　由于地方政府贷款主体是以土地为抵押的，未来土地的价值便是判断地方债基本风险的核心因素。
　　
　　广受关注的地方债务问题终于露出了较为清晰的轮廓。国家审计署6月27日发布的全国地方政府性债务审计结果显示，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元，其中融资平台债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。
　　有关专家指出，审计署的统计口径清晰地反映了当前地方政府债务的整体情况。从公布数据来看，总体风险可控，局部仍然存在不可忽视的风险。而根据国土资源部门正在进行的摸底调查情况来看，地方政府土地抵押融资贷款依然出现了诸多“乱象”。对于以土地为核心偿债资源的地方债务体系而言，仍然拥有巨大的隐忧。
　　
　　总体可控，局部存危机
　　从审计署公布的审计结果来看，无论是地方政府性债务，还是地方融资平台债务的规模，风险均处于可控状态。
　　国泰君安证券研究所首席经济学家李迅雷表示，从债务总体负担情况来看，至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。分析人士认为，从这个数据来看，地方政府应该有能力偿还债务。
　　中国国际经济交流中心研究员王军也认为，近几年地方政府举债项目基本都是用于基础设施建设以及民生项目，这些项目风险都基本可控。
　　但地方政府性债务的局部风险仍不容忽视。审计署数据显示，部分地方的债务偿还对土地出让收入依赖较大。至2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。
　　分析人士认为，在房地产调控政策高压下，土地财政受到明显影响，依靠土地出让收入来偿债存在一定风险。
　　另外，尽管地方政府整体债务率不算太高，但部分地区的债务率已经高达100%以上。审计署数据显示，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。
　　从行业来看，部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力也比较大。据审计署审计长刘家义介绍，2010年，全国高速公路债务的借新还旧率为54.64%，有387所高校和230家医院的借新还旧率超过了50%，还有95所高校和575家医院存在逾期债务57.6亿元，为此一些地方已安排441.38亿元财政资金来偿债。
　　地方政府融资平台不规范的现象也比较突出。据审计署统计，至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中省级165家、市级1648家、县级4763家。审计发现，有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额2441.5亿元；由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。
　　
　　土地抵押融资乱象频出
　　启动地方融资平台调查程序的不止审计署和银监会，包括国土资源部在内的相关部委的调查摸底也在进行中。
　　据有关媒体报道，国家土地督察驻各地分局近期已完成对部分省区市“政府土地抵押融资贷款情况”的督察。各分局负责人近期密集进京，向国家土地总督察、国土资源部部长徐绍史汇报片区内督察情况。“地方政府土地抵押融资贷款”正迎来督察季。
　　在国家土地督察西安局5月底向国家土地总督察汇报的一份“督察报告”中，罗列了地方政府土地抵押融资贷款的种种乱象。
　　其一是将未取得合法土地使用权的土地进行抵押贷款。例如，兰州市政府在没有依法收回原有土地使用权人的合法土地使用权和没有依法进行收购、补偿的情况下，直接下文要求国土资源部门特事特办，不履行公告、四邻签字、权属确认等土地登记程序，直接给储备中心办理临时划拨土地使用证，由兰州市土地储备中心进行融资性抵押贷款，共涉及14个项目，抵押土地273.78公顷，融资30.33亿元。
　　此外，有的地方政府违规将集体土地抵押贷款：兰州市皋兰县政府未经农用地转用和土地征收，将两宗总面积466.4亩的集体土地直接划拨给皋兰县城市发展投资有限公司，向皋兰县信用合作联合社抵押贷款1000万元。
　　还有地方政府将公共基础设施用地进行抵押贷款：兰州市土地储备中心将面积为166.97亩的南山路（现状及城市规划均为城市道路）抵押给中信银行兰州分行，抵押贷款1.3亿元；红古区土地储备中心将面积为56.89亩的城市广场和面积为95.49亩的城市道路抵押给兰州银行红古区支行进行贷款。
　　另外，一些地方政府还存在虚估土地价格进行抵押贷款现象。如2010年12月，兰州市土地储备中心将南山路两侧的104.58公顷土地抵押给国家开发银行甘肃省分行进行贷款时，甘肃纵横评估公司对该宗土地的评估单价是所在区域最高商业级别基准地价的2.4倍。
　　此外，未解除抵押直接出让抵押土地，金融机构贷款对象不符合规定，贷款期限不符合规定等问题，也位列其中。
　　
　　债务风险系于土地价值
　　“实际上，仅仅从数据本身是无法判断地方政府投融资平台风险大小的，要结合当地经济发展的潜力来分析。”财政部科学研究所副所长刘尚希在接受采访时表示。
　　刘尚希认为，偿债的公共资源包括政府收入、政府的资产和地方政府的资源性资产，如土地、矿产等。只有当这些资源不足以去偿还现有债务，也就是地方政府资产净值为负数，才意味着产生了债务危机。
　　机构投资者普遍对于地方债基本风险的判断是，由于地方政府贷款主体是以土地为抵押的，未来土地的价值便是核心。如果未来土地价值出现波动，比如说持续五年的下降，一些投融资杠杆率很高的省份，就可能会出严重的问题。反过来将带动整个金融体系陷入危机。
　　而由于地方债促使投资规模扩大，提升货币流动性而引起通货膨胀；地方政府债券会从其他证券市场吸引资金，直接导致这些证券市场的价格波动；加剧地区间不平衡、不利于产业结构调整、对于地方政府信任危机而产生的社会风险，都是地方债可能带来的潜在风险。
　　 “在中国经济继续高速增长的背景下，地方债务不会有很大的风险，但是当中国经济速度放缓了，风险一定会显露。”中国社科院副院长李扬说。
　　财政部财政科学研究所所长贾康则认为，中国应加快地方阳光融资体系构建。他指出，现在地方政府的“土地财政”就是因为缺乏财政收入支柱，也没有一个可以从前门走通的融资制度框架。所以除了变相搞融资平台和隐性负债之外，不得已依赖于土地一级市场批租。而这又激发领导人短期行为，尽量一次性把钱拿足，在自己任期内形成政绩，这种与市场经济相抵触的激励机制要靠以后的制度建设去克服。
　　（部分资料来源：《财经国家周刊》、《财经》、《上海证券报》）