变革思路:应让招标成主角

　　改良招标方式成为了完善“招拍挂”的关键。目前招标更多关注的是土地价格和投标者“开发实力”，对于开发产品本身的只是一个满足的基本条件，这是不合理的。
　　
　　土地出让“招拍挂”制度需要进一步完善，这已是社会共识。最近，国土资源部也在进行这方面的讨论。在此，笔者谈一谈个人的想法。
　　
　　 “招拍挂”初衷何在
　　制度本身只是一种手段，必须为管理目标服务。对于“招拍挂”制度来说，其管理目的不外乎两个方面：一是通过“招拍挂”公平合理地配置土地资源，二是通过“招拍挂”建立阳光的土地出让市场。具体到配置土地资源方面，比如对住宅用地来说，最终目的就是要通过市场方式，将土地公平地“安排”到居住需求者手中。如果离开了这一点，则说明配置土地资源的目的并没有达到。在建立阳光土地市场方面，很简单，主要看土地的出让方式是否透明、公开。这两个目标缺一不可，但其中，合理配置土地资源又是根本性的。
　　现在的情况是，在“招拍挂”制度中，虽然“招标”排在前面，但是，为了强调公开、透明，大多数政府管理部门自然地选择操作简单的拍卖和挂牌方式。由于拍卖和挂牌方式都是通过简单竞价的方式确定土地的购买者，所以最后演变成了唯价高者得的局面。同时，价高者得的原则给政府带来了大量的超额土地收益，这让政府乐此不疲，反过来促使了简单竞价的做法成为主流，而招标逐渐被搁置在一边。
　　很显然，简单地使用“拍卖”和“挂牌”通过竞价出让土地，脱离了公平合理地配置土地资源的政策目标。“价高者得”的原则最终必然会将土地资源“配置”到有钱人，包括资本雄厚的企业、利益集团，以及高收入者等的手中，那些中低收入者和小企业会因为高地价和高房价与这些土地无缘，也就是现在众所周知的现状。这当然是一种不公平和不合理的配置结果，这个效果肯定不是设计“招拍挂”制度的初衷。
　　目前的“招拍挂”制度很好地解决了土地阳光出让的问题，但却偏离了土地合理公平配置这个最根本的政策目标，这是问题所在，也是引来了众多负面评价的主要原因。
　　
　　招、拍、挂不能再“一刀切”
　　“招拍挂”方式一般适合稀缺商品的交易，土地一定程度上属于稀缺资源，原则上适合这几种交易方式。但是，土地并不是一般的商品，有其公共性。一些土地即使是再稀缺，也需要满足一般人的基本需要。居住和基础设施建设使用土地就是这样，它是公众的一项基本权利，政府必须通过合理的方式满足其所需。在供应这类土地时，不仅要避免采用激烈的竞价方式，而且还可以设置限价措施，保障公平配置土地。招标、拍卖、挂牌三种方式在竞价程度上有很大区别，所以，需要确定哪些土地适合招标，哪些土地适合拍卖，那些土地适合挂牌，改变“一刀切”的方式。
　　“招拍挂”中，拍卖是竞价最激烈的，也是最完全的，严格意义上说，它只适合于那些不影响普通市场和大众需求的特殊稀缺商品的交易。比如那些高端住宅、别墅，以及奢侈型消费场所，如高尔夫球场、豪华会所、豪华度假区等用地，可以采用拍卖竞价的方式。而对于普通住宅用地来说，特别是那些为中低收入人群建设房屋的土地，显然不适合采用拍卖竞价的方式。尤其是在土地供给处于不足的情况时，更不应该对普通住宅用地进行拍卖。
　　挂牌是拍卖方式的一种补充，如果所挂之牌最后由出价高者摘取，所遵循的仍然是价高者得的原则。一些地方，比如北京在挂牌的最后阶段增加了竞价环节，这实际上与拍卖方式一样。所以，挂牌方式也是不适合一般住宅用地出让的。
　　招标的方式更适合居住用地出让，因为它具有较强的“协商”机制，能够有效体现政府用地意图。居住用地的出让具有明确的指向性，主要是为了满足一般居民住房需求，不适合使用价高者得的原则，而应该综合多种因素，也就是我们所说的综合评标，以考虑是否能够最好最大限度地提供住房为原则，价格只是其中的一部分，甚至是很小的一部分。
　　
　　改良招标方式成关键
　　改良招标方式成为了完善“招拍挂”的关键。目前招标更多关注的是土地价格和投标者“开发实力”，对于开发产品本身的只是一个满足的基本条件，这是不合理的。
　　上文已经论述过，居住用地供应的目的是为了满足更多的人有房可住，有好房可住，那么，招标的内涵就应该是竞标开发商是否能够提供价廉物美的房屋。也就是说，招标的评价指标要注重在政府设定的基本规划标准、建筑标准下，竞标开发商所提供的功能是否最全、环境是否最好、房屋未来价格是否最优惠等方面。如果一个竞标者所投的方案能够提供性价比最高的房屋，就应该是最有可能的得标者。土地开发产品的性价比在评价指标中应该占主导地位，其权重应该占到至少65%。
　　招标方式中传统重视的开发商实力指标，比如开发资质、注册资金、开发业绩等，虽然是开发成功的保证，但是如果按照大小高低去比较，不仅不公平，打压小的开发企业，而且容易形成垄断。事实上，所谓的开发企业只是一个融资平台和开发管理的机构，甚至可以是一个临时性的机构，理论上不存在企业越大开发房屋性价比越高的逻辑。一些所谓的资金雄厚、实力强的企业开发的房屋的性价比并不一定高，反而在抬高房价方面发挥不良的作用。房屋开发质量不可能通过选择开发商解决，而应该通过建筑质量监管解决。因此，对于开发商实力指标，在评标时只需设定最低门槛，作为必要条件进行基本赋分，其权重最多在20%。
　　土地价格的高低应该是最后考虑的因素。理论上，政府出让土地的最终目的不是获取土地收益，所以，应该降低在评价中的地位。在前两项得分相同，出价高者优先获得土地的开发权。土地价格高低得分的权重应该不高于15%。
　　给开发商套紧规划“枷锁”
　　在招标前，要将土地开发产品（房屋）的要求尽量细化，确保标的明确，防止因存在突破规划条件和建设标准空间，竞标者在投标时提出恶意竞争条件。对于参与竞标的开发商来说，总是希望对规划和建设标准有一定的控制权，等中标之后再进行调整，在投标时可以提出更有竞争力的条件。比如，如果建筑标准不明确，竞标者在未来可以将普通商品房建设成为高端商品房（这在现在比比皆是），可以提高房屋售价，增加收益，那么在竞标时他就可以提出更高的地价，获得摘标有利条件。
　　对于政府来说，为了获取更多的土地收益，也可能愿意将普通住宅用地以高档住宅用地进行拍卖。实际上现在很多地方政府就不愿意修建中低档的住房，主要是因为中低档土地卖价不高，希望扩大拍卖出让土地的范围。
　　政府在制订出让土地招标书时，需要细化、明确的内容包括以下几个方面：一是要通过规划和计划将土地切分为具体的地块（越小越好），并规定第一次出让的具体时间；二是通过规划对每块地出让的利用方向和出让方式进行控制性规定，包括基本的用途、建筑容积率等；三是明确每一块土地详细修建性规划条件，并明确建筑设计标准；四是根据所建房屋适宜的对象收入水平确定出让土地建筑档次。
　　长期以来，修建性规划一直由开发商自行编制，这样实际上将土地的开发权完全交由开发商控制，不仅剥夺了未来住户对土地利用的参与权（应该由规划实现），而且已经成为开发商攫取超额利润的主要手段。如果开发商对土地规划及建筑标准有较大控制权的话，土地出让招标时的种种约定将会失去作用，甚至成为一张废纸。
　　
　　阳光招标重在公众参与
　　综合评标要解决公开和透明问题，防止走回“暗标”的老路。拍卖竞价之所以被地方政府乐于接受，主要是解决好了公开问题。要解决好公开的需要，最为关键和重要的环节有以下方面的内容。
　　一是建立独立招标制度。由土地管理部门制订招标书，委托专业的招标机构进行招标，这样可以保持招标的独立性，也可以分散招标责任和在招标中寻租的风险。
　　二是建立土地招标公证人制度，公证人需对整个招标过程的真实性和客观性负责，保持招标的公开性和独立性。
　　三是建立评标的公众参与制度。评标人应该是多方面的，既有专家、管理者代表，还应该有一般市民代表的参与，其比例不应少于30％。其中，专家可以来源于土地管理、住房保障、市场、规划及建设方面。专家参与应视为一项公民责任，一般在推荐和自愿的基础上产生，采取建立专家库，随机抽取的方式确定。市民代表通过自由报名产生，以真实身份参与，政府应该建立通常的报名平台。有条件的地方还可以建立公众评分系统，这样可以使公众意见能够定量化。
　　四是竞标过程全程公开。政府设立专门的土地招标公示网，将评标过程及相关信息全部向社会公开。比如招标主持人背景、评标专家及其背景、投标人及其背景、投标过程及时间、地点等，标书内容、相关规划、投标结果，包括选中及未选用理由、开标后的标书，以及出让合同等，都应向社会公开。值得注意的是，公开时间要足够长，至少要延伸到项目销售之后，不能公开几天后就收回。
　　五是建立公示制度。除了一般的操作程序和信息公开外，要对结果进行一定时期的社会公示。公示期内，如果公众对招标过程及相关信息有置疑或者有举报，应暂缓或者取消招标正式协议的签署。
　　（作者系中国土地勘测规划院副总工程师、研究员）