招拍挂向何处去

　　招拍挂制度改革的新征程才刚刚开始，要想真正让其在继续发挥制度优势的同时，尽可能地去除连带负面效应，仍然有一条很长的路要走。
　　
　　随着近年来房价的迅猛增长，对于招拍挂“推高地价导致地王频出、房价水涨船高”的非议也越来越多。究竟应该如何理性看待这一处于舆论漩涡中心的土地出让制度，招牌挂制度又需要作出何种变更以适应时代和社会发展的需求？
　　
　　招拍挂：必须坚持的制度
　　招拍挂制度究竟是否是推高地价和房价的始作俑者？
　　答案无疑是否定的。
　　回顾过去，不难看出，招拍挂制度的产生是历史的进步，它是我国行政制度改革、市场制度改革及土地使用和出让制度改革的产物。
　　从刚开始的经营性用地一律要求招拍挂出让，到后来的工业用地同样要求招拍挂出让，这是一个渐进的过程，是规范土地市场、促进合理用地的必然要求，同时也在抑制行政权力干预市场、从源头上防止土地出让领域中的腐败现象等方面发挥了重要作用。它的出现，意味着市场机制开始全面介入土地资源的配置和使用。经过多次的规范和完善，实践证明，在现行土地公有制度下，招拍挂出让土地确实是体现公开、公平、公正原则的最佳选择。正如国土资源部部长徐绍史所言，它最大的好处就是防止暗箱操作。
　　从这个角度而言，招牌挂制度可以说为中国房地产市场公开、公平、公正市场规则的建立立下了汗马功劳。
　　事实上，尽管是以市场为基础配置资源，但“价高者得”也并非招拍挂制度的唯一标签。从制度设计者的初衷来看，最大限度显化国有资产价值固然是一个重要目标，但它却并非唯一目标。以招标出让为例，它实际上是可以在“价高者得”与“综合条件最佳者得”两条原则中任选其一的，况且每个竞标者只能报一次价，地价是难以被随意推高的。而据笔者所知，近几年来所出现的诸多“地王”中，尚没有一宗是通过招标形式产生的。
　　拍卖是表现最为激烈和直接的一种市场方式，也是目前最为诟病的一种出让方式，因为“地王”往往是在这种模式下诞生。可是，拍卖本身只是提供了一个公开、公平的竞争平台，它并不直接推高价格，因为在市场不景气的时候，“流拍”的情况甚至有时比景气时的“地王”还要多。例如，浙江温州素以民间资本活跃著称，但其今年1月底推出的10幅土地曾全部惨遭流拍，随后土地市场又出现因无人报价或报名单位不足而导致的流拍情况。
　　挂牌方式则主要为市场竞争不够激烈和充分的情况下设计。在很长一段时间里，大部分地方都很乐于采用这种方式。因为它看起来可进可退，市场冷清时，设定好一个起始价，只要有人按此报价，哪怕后面再无人跟进，也可以成交；市场需求强烈时，又可以自动转入竞价阶段，价高者得。
　　无论哪种方式，只要运用得当，都没有大问题。最为关键的是，如果取消招拍挂出让制度，那么，还能有什么方式来公开、公平、公正地确定谁有资格成为土地使用者呢？因此，招拍挂制度仍然必须坚持，而不能取消。
　　
　　制度完善大门开启
　　坚持土地招拍挂出让制度，并不意味着它不需要完善。
　　招拍挂制度的设计成型是在10年前，当时的市场条件、经济情况和民生问题都和现在大不一样，而许多目前遇到的问题，也是当年所预料不到的。因此，我们需要的不是“因噎废食”，退回到过去无偿使用土地、协议出让土地的老路子上去，而是要与时俱进，结合当前的形势，积极完善招拍挂制度。
　　从近两年政府部门关于招拍挂的一系列政策和举措的风向来看，多种形式的尝试正在进行之中，“价高者得”将不再是人们贴在招拍挂制度上最醒目的那枚标签，招拍挂制度被进一步完善的大门已经打开了。
　　2010年4月，《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》进一步要求，在坚持和完善土地招拍挂制度的同时，探索“综合评标”、“一次竞价”、“双向竞价”等出让方式，抑制居住用地出让价格非理性上涨。
　　“显然，新时期要求土地利用实现综合目标，使土地不但在经济上取得效益，而且要实现社会、环境、民生等多重目标，招拍挂被赋予了更多的历史使命。”国土资源部土地利用司司长廖永林表示，招拍挂改进与完善的方向，就是要使房地产用地供应由单一的“市场定价”目标向完善市场、促进土地节约集约利用、保障民生等多重目标转变。在招拍挂大概念下，根据不同的用地需要细分为不同的出让方式。
　　今年5月，《国土资源部关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》正式下发，对北京等地去年试点的“限房价、竞地价”、“限地价、竞房价”、“商品住房用地中配建保障性住房”和“土地利用综合条件最佳”等四种招拍挂创新做法予以了肯定，并要求各地根据当地土地市场、住房建设发展阶段，对需要出让的宗地，选择恰当的土地出让方式和政策。
　　
　　多种新措效果各异
　　从各地的实践来看，这些新举措都起到了不同的效果。
　　早在2007年，天津就开始了“限房价、竞地价”出让方式的探索实践。他们的做法是，先由市发改委、物价局、建委、市规划局等四委局限定拟出让地块商品房销售价格，并经过房地产开发成本测算的方式，推算出土地出让价格，市国土房管局据此确定土地出让挂牌初始价，组织土地出让，最终以“价高者得”的原则确定土地竞得人。“限房价、竞地价”出让最大的特点是竞争愈激烈，利润空间越小，这也将极大考验开发商控制成本、测算利润的能力。据了解，天津市在此基础上对土地实行招拍挂，既保证了市场作用的发挥，又弥补了市场的不足，实现了宏观调控目的。
　　深圳2010年10月27日挂牌出让了首宗“定地价、竞房价”地块。按照此前深圳市规划和国土资源委员会发布的出让公告，宝安区西乡A116-0335地块属安居型商品房用地，用地面积24008.78平方米，建筑面积64820平方米，以一次竞价和“定地价、竞房价”方式公开挂牌出让，确定地价为1.469亿元，限定其房价不得超过8000元/平方米（含装修）。卓越置业集团有限公司在3家竞买企业中胜出，以7380元/平方米的房价竞得了土地使用权。其他参与竞买的两家企业报价分别为：金地（集团）股份有限公司7680元/平方米、深圳万科房地产有限公司7500元/平方米。据测算，企业的最终利润率将为约5%。
　　既限制住房价格，充分让利于民，又确保地价这一国有资产价值不过分低廉，是上面两种方式最大的特点。
　　青岛从2007年推出了“商品房用地中捆绑限价商品住房用地”的供地模式，去年又进一步统一和明确了各类住宅建设用地的保障性住房和限价商品住房的配建比例。这一措施最大的优点就是既保证了保障性住房和限价房的落地，又解决了资金不足的问题。从2005年至2010年底，青岛市内四区的政策性住房用地总量为1584.8亩，其中配建的政策性住房用地约占一半。
　　从去年开始，北京市也探索推出了“限地价、竞政策性住房面积”供地模式。其具体操作过程是：由土地评估、专家论证、集体决策等程序设定土地合理价格区间，原则上该地价区间不超过本区域已经成交土地的最高地价水平。当竞买报价达到上限价格时，则不再接受更高报价，转为现场竞配建政策性住房面积，并最后确定竞得人。这种做法，一方面可以有效杜绝土地以高于目前市场行情的价格成交；另一方面还可增加政策性住房面积供给。
　　青岛和北京这两种模式则使保障性住房的供应量能够得到极大的保证，同时解决建设资金不足等问题。
　　此外，2010年北京市探索推行“综合条件最优者得”的综合评标方式，其特点就是在综合招标指标体系中弱化了价格因素，将价格分值从原来的50分降到 25分，增加了企业的财务、资信、资质和业绩等其他因素，强化了一些硬性指标，调整了分值比例，有效地引导合理报价，稳定市场预期。北京市 2010年推出的 93宗住宅用地中，有 69宗采用了招标方式。据有关机构统计，截至今年6月13日，京城上半年成交的15宗住宅用地平均溢价仅为两成，而去年同期成交地块的平均溢价率高达135%。去年北京的住宅楼面价为9592.5元/平方米，今年到目前为4712.7元/平方米，同比下调一半。这一做法弱化了价格因素的重要程度，规范了开发商的非理性竞价行为。
　　另外，上海市采取了“招标筛资格拍卖竞地价”方式，先招标筛选土地竞买人，再采取拍卖的方式竞地价，减少了恶性竞争，实现了政府目标与市场配置的有效结合。长沙市采取了“全部经营性土地实行网上挂牌出让”制度，有效避免了交易过程中的人为干扰因素和“围标”、“串标”现象发生。
　　制度改革的探索方式多种多样，而且从目前的效果来看也还不错，但毫无疑问招拍挂制度的新征程才刚刚开始，未来仍然将面临更多的风浪和考验。要想真正让招拍挂在继续发挥其制度优势的同时，又尽可能地去除连带负面效应，仍然有一条很长的路要走。
　　（作者系《中国地产市场》资深编辑）