优化地方政府行为 推动新疆经济发展

　　摘要：文章分析了新疆地方政府行为的特性，探索了新疆经济增长的特征，通过分析明确了新疆地方政府行为在新疆经济增长中的推动作用，同时，也找出了新疆地方政府行为在推动新疆经济增长中存在的不足，从而提出规范新疆地方政府行为的建设性措施。
　　关键词：新疆；地方政府行为；经济增长
　　
　　改革开放30多年来，我国社会发生了巨大变化，综合国力大大增强，人民生活水平得到提高。同时也引发了各种各样的问题，尤其是公平与效率、城乡贫富差距、腐败、就业、生态环保等。这一时期，政府如何做出有效的行为，为保障经济的快速、健康发展提供良好的环境，是解决上述问题的焦点。地方政府作为中央政府的缩影以及直接代表，其行为的有效性和合理性直接影响中央政府宏观调控的执行能力以及社会主义市场经济的进一步完善，并对地方经济发展起到举足轻重的作用。
　　一、新疆地方政府行为特性
　　第一，作为民族自治区，新疆所考虑的利益函数和目标函数具有特殊性。新疆有13个世居民族，还有许多地方民族自治政府，各个民族和各个地区作为一个整体存在有不同的利益目标函数。
　　第二，新疆邻接国家和地区较多，因此新疆世居民族和这些国家民族之间具有一定的历史文化的共同性。而邻国经济发展水平也会直接影响本地社会经济环境的稳定性，因此新疆政府必须保证本地居民生活水平高于邻国水平以谋求本地长久稳定。
　　第三，新疆所占土地面积大、资源丰富，但是资源的开发利用以及使其如何变为经济优势，如何使不同利益团体得到满意，将是新疆地方政府采取政策措施必须考虑的重要环节，也是新疆地方政府行为区别于其他地区的核心点。
　　第四，对多民族共同生活的新疆来说，社会经济的公平性尤为重要。但是市场经济不能保证社会经济的绝对公平性，这就要求新疆地方政府要考虑市场所造成的机会不公平性和社会经济收入不公平性对新疆的稳定所造成的影响。
　　第五，新疆地方政府机构设置多、机构人员的组成复杂。造成机构的运行效率低，政策执行力弱，从而使新疆地方政府的协调成本更大。
　　二、地方政府行为在新疆经济增长中的作用
　　（一）新疆经济增长特征分析
　　第一，经济增长迅速，但经济发展总体水平不高。1978-2007年新疆GDP的年平均增长速度为10.3%，其中第一产业的年平均增长速度为7.7%，第二产业的年平均增长速度为9.73%，第三产业的年平均增长速度为14.0%。但新疆经济总体水平不高，2007年GDP为3494亿元，在全国排25位。
　　第二，产业结构日趋合理，第二、三产业对国民经济增长的拉动作用日益增强。从改革开放至2007年，新疆三次产业结构中，第一产业产值下降20个百分点，第三产业上升17个百分点，第一产业在经济中的作用日益减弱，第二、三产业比重增加迅速，产业结构日趋合理。2007年，三次产业分别为18.0∶46.4∶35.6，比例日趋合理，经济发展的质量和效益明显提高。
　　第三，地区经济发展差距不断扩大。1980-2007年，北疆地区GDP占新疆GDP的比重由61.6%提高到66.4%，增加了4.7个百分点，而南疆地区则由31.6%下降到25%，减少了6.5个百分点。新疆人均GDP最高的克拉玛依市（62493元）和最低的和田地区（2327元）之间有近27倍左右的差距，而且这种趋势在不断地扩大。
　　第四，二元经济形态并存，市场体制尚不健全。我国目前处于社会主义初级阶段，市场体制很不健全，新疆自然半自然经济和市场经济二元经济并存，市场体制不完善。改革开放以来，新疆积极推行市场经济，市场机制因素的作用逐渐加强，自然和半自然经济因素的作用逐渐减小，但市场化程度总体偏低，对区域经济增长的拉动较小，自然因素在经济增长中仍然占主要地位。
　　（二）地方政府行为在新疆经济增长中的作用
　　第一，为新疆经济的持续快速增长提供了制度环境。在改革之初我国选择的是典型的供给主导制度变迁方式，其选择的目标是市场经济体制。社会主义市场经济体系的建立归根到底主要是“上靠中央的正确决策，下靠企业和群众的奋斗，中间靠各级地方政府的贯彻执行和组织推动”。新疆地方政府在我国的渐进式改革过程中与其他地方政府一样顺应了中央政府的意志，积极地在建立和完善社会主义市场经济体制方面发挥了重要作用。
　　第二，为经济增长提供了较好的投资环境。新疆的经济发展水平比较低，民间投融资力量比较薄弱，所以地方政府和中央政府是主要的投资主体。1978-2007年，全社会累计固定资产投资12642亿元。建成了南疆铁路、沙漠公路、吐乌大和乌奎高等级公路、乌鲁木齐国际机场改扩建、通讯光缆等一大批水利、交通、能源等重点项目，使新疆的基础设施和基础产业条件明显改善。
　　第三，提供比较合理的产业政策。随着经济和社会发展，改革开放的不断深入，在新疆现代化建设的不同阶段，自治区党委和人民政府都相应地提出了与新疆经济发展关联的不同层次的经济发展战略，使新疆经济发展战略不断深化和完善。
　　第四，提供了安定的社会环境。搞好民族团结和稳定是关系新疆全局的大事。长期以来，新疆维吾尔自治区党委和人民政府始终把民族团结和稳定工作摆到突出的位置来抓。一是坚持不懈地对各族干部群众进行马克思主义民族观和党的民族政策教育，进行汉族和少数民族“三个离不开”的教育；二是在搞好民族团结的同时，地方政府还坚持不懈地、深入扎实地抓好稳定工作。
　　三、地方政府行为在推动新疆经济发展中存在的不足
　　（一）政府在产业结构的调整，促进工业化进程的作用薄弱
　　第一，产业层次低，比较效益差。改革开放以来，新疆地方政府结合新疆的实际和国家宏观经济政策的需要对产业结构进行了适当的调整。但三次产业间的比例始终不合理，这是造成新疆与东部地区经济发展差距的根本原因之一。2007年，新疆三次产业结构与全国相比，第一产业高7.4个百分点，第二产业低9.9个百分点，工业低14.8个百分点。
　　第二，重工业的比重过重。2007年，新疆重工业占乡及乡以上工业总产值的比重为77.4%，比全国平均水平（64.3%）高出13.1个百分点，其中采掘工业和原材料工业型工业所占比重为28.1%和39.5%。
　　第三，工业化进程缓慢。从产业结构变化看，1992年新疆第二产业比重首次超过第一产业，使新疆初步完成了工业化前期的准备阶段，相当于全国1970年的水平，滞后全国22年；1997年工业增加值占GDP的比重首次超过了第一产业，这标志着新疆正式进入工业化初期阶段，滞后全国27年。目前新疆工业化水平仍处于工业化初期阶段，中心城市工业化程度较高，绝大多数县市工业化水平还很低。
　　（二）地方政府政策不够透明，政策体系不太完善
　　第一，政策不够透明。经济社会发展的落后导致了政府管理方式与观念上的落后。目前以包括新疆在内的欠发达地区地方政府各部门普遍存在着主要以内部文件和规定、领导口头讲话甚至领导批示作为管理依据和工作习惯的现象，政策本身和执行程序科学性、透明度低，也缺乏统一性和稳定性。
　　第二，协调区域发展的政策力度不够。新疆特殊的地理环境决定了经济分布的不平衡，发展水平的最低与最高之差在25倍左右。新疆地区经济布局呈北高南低、北强南弱的非均衡状态。2007年，占新疆约45%人口、23.5%土地面积的北疆地区所提供的生产总值占新疆经济总量的65%左右；而占新疆人口约48%、占新疆土地面积63.8%的南疆，所提供的生产总值只占新疆经济总量的26%。
　　
　　第三，调节收入差异的政策力度不够。一是城乡居民收入差距在扩大。2007年与1978年比较，城镇居民人均可支配收入增长了31.3倍，农村居民人均纯收入增长了25.7倍。二是各行业收入差距进一步扩大。金融、邮电等垄断性行业职工收入增长较快，农林牧渔业和地质水利以及一些竞争性行业如社会服务业、建筑业从业人员收入增长幅度较少。三是不同地区收入差距在扩大。四是新疆和东部沿海发达地区之间的收入差距也在扩大。五是新疆区内不同民族之间、不同群体之间实际收入存在差距。
　　四、优化地方政府行为，发展新疆经济
　　UNDP（联合国开发计划署）于1998年也提了判断政府能否有效发挥作用的4个原则：可持续性、授权、参与、市民的综合能力，以确保管理方式负责、广泛和有效。为此，地方政府的作用和角色应该是在促进人类发展、经济发展、社会发展和社会公正等方面发挥更大的作用。
　　第一，新疆地方政府应该对自身进行改革，消除陈旧的思想观念。新疆地方政府应充分认识到：地方政府应既是改革的推动力量，同时又是被改革的对象，地方政府自身对市场经济的不适应是制约新疆大发展的严重障碍。因此，新疆地方政府应从自身作起，从思想上进行一次彻底的反思，进行一场转变观念的革命，使政府真正回到“全心全意为人民服务”的宗旨上来。
　　第二，强化法制建设，弱化权力意识，增强服务职能。目前来看，新疆地方政府行为急于促发展但又干不到点子上，造成政府经济职能错位与缺位并存的现象。新疆地方政府应把服务功能列为政府职能的灵魂，通过培育市场体系、维护市场秩序、加大基础设施建设、创造良好的投资和经营环境、加强市场预测、加强咨询指导和服务等方面，为企业提供内容丰富、热情周到的服务，使政府成为企业安全和利益的保护伞。
　　第三，保持区域经济协调发展，缩小区域差异和收入分配不公。区域差距太大不仅不利于协调区域经济关系，而且有可能引发民族矛盾乃至政治矛盾，从而破坏全国的整体利益。这是由于许多国家的落后地区都是少数民族聚居区，民族团结在很大程度上取决于少数民族地区能否与非少数民族地区同步发展。所以，协调区域经济发展，搞好民族团结问题，保持新疆的稳定是关系到新疆经济发展和国家安定的重要的问题之一。
　　第四，发展教育，加强基础设施，提高新疆的综合竞争优势。要把人才的培养、吸引、使用以及加快科技创造和技术进步放在新疆经济和社会发展的优先地位。要加强新疆高等院校与科研院所的合作，改革地方科技管理体制；建立起有利于科研成果向现实生产力转化的运行机制，使区域经济发展转移到依靠科技进步的轨道上来。在基础设施建设方面，要努力探索市场经济条件下基础设施建设政策性投融资和市场化投融资的新路，积极鼓励民间资本和外资参与基础设施建设，使基础设施建设满足新疆经济协调发展的需要。
　　第五，运用产业政策和区域政策，加强对宏观调控和分类指导。新疆地方政府应最大限度地发掘和调动各区域的潜力，确定和培育符合当地实际的优势产业；鼓励企业兼并、重组和联合，以推动不同区域形成各具特色的优势产业，优化产业结构。北疆和东疆各地州要加速产业升级，南疆各地州要充分发挥兄弟省份的援助和自身优势，形成与北疆、东疆合理分工、优势互补、协调发展的区域产业结构。
　　第六，转变经济增长方式，提高经济增长质量。新疆自改革开放以来的经济增长主要是依靠生产要素投入，尤其是资本要素的大量投入来取得的，表明新疆经济属于资本推动型增长。今后应把工作的重点放在以需求拉动型为主，劳动力投入与知识投入相结合的集约式增长方式上来，从根本上解决经济增长质量不高等问题。
　　第七，透明行政、科学考核，建立科学的政府绩效评估制度。首先必须使政府行为向透明行政转变。政府要不断扩大信息开公度，加快透明政府的建设。建议政府在处理一些问题时，在一些特定的事件上应向人民做出及时、合理的解释和说明，让普通老百姓了解情况。其次要建立科学的政府绩效评估制度。要使新疆在内的欠发达地区地方政府在满足国家整体利益要求的前提下，确立科学、公正、合理的政府绩效评估制度。
　　参考文献：
　　1、新疆维吾尔自治区统计局.新疆50年[M].中国统计