关于推进广西绩效审计应用发展的探讨

　　[摘要]绩效审计是对被审计单位经济运行过程的责任和结果的效率性、效果性和经济性进行鉴证和评价的审计活动。广西在借鉴国内外绩效审计理论成果和审计实践成功经验的基础上，开展了绩效审计理论的相关专题研究，进行了具有广西特点的绩效审计实践探索。由于缺乏完善的工作规范和评价标准且投入不足，因而需要加大学习宣传引导力度，加强制度和规范建设，优化环境和资源配置。
　　[关键词]广西；绩效审计；应用发展
　　
　　绩效审计是由独立的审计组织和人员，对被审计单位的经济运行过程和结果进行的鉴证和评价，以确定其结果的真实性、合理性和责任性，从而促进其不断提高经济运行过程和结果的效率性、效果性和经济性。自1983年我国建立审计制度以来，始终把绩效审计作为一项重要审计内容，列为《审计条例》、《审计法》规范的内容。进入新世纪以来，在国家审计署和自治区政府的重视和支持下，广西把绩效审计作为审计理论和实践的重点课题进行研究和探索。形成诸多理论研究成果，开展了具有广西特色的绩效审计实践。本文通过调查研究，立足于广西实际，从理论和实践相结合的角度，对推进广西绩效审计的应用发展作一有益探讨。
　　
　　一、广西绩效审计应用发展的现状与特点
　　
　　(一)广西绩效审计应用发展的现状
　　广西各级审计机关按照国家审计署和自治区政府的部署和要求，在借鉴国内外绩效审计理论成果和审计实践成功经验的基础上。根据广西实际，组织审计专家、研究人员和审计人员开展了绩效审计的理论课题研究，取得了一批绩效审计理论研究成果。2006年12月以来，广西审计工作以绩效审计为中心，向现代审计过渡，真实性、合法性、效益性并重。查处问题、揭露问题、促进整改并重；同时，有计划地选择了南宁市、崇左市和武鸣县等部分市县，探索开展以本级财政预算执行情况审计、重大项目审计、(离任或任中)经济责任审计等为重点领域和主要内容的绩效审计，为开展绩效审计积累经验，发现问题，有效推动了绩效审计在广西的应用发展。
　　
　　(二)广西绩效审计应用发展的特点
　　1.审计机构和审计职能得到加强，绩效审计的保障条件良好
　　在2002年市县级政府机构改革力度大、精简机构和压缩编制多的情况下，全区市县审计机构和审计职能得到加强，审计人员编制不减并得到适当增加。例如崇左市本级及所属的5个县级审计局调整内设科室时，专门设立了经济责任审计科(股)，并配备了专门审计人员，成立了县建设项目决算审核中心，建立了建设项目投资审计制度。为建设资金审核打下良好基础。
　　2.制度化和规范化建设得到重视，绩效审计的制度初步建立
　　崇左市本级及所属县(市、区)均建立了经济责任审计领导小组和经济责任审计的管理制度，使经济责任审计工作做到有章可循。武鸣县成立了经济责任审计领导小组，成员单位有组织、纪检、审计、财政等部门，采取经济责任审计联席会议的方式，研究年度领导干部经济责任审计项目安排，讨论和审议经济责任审计计划和经济责任审计报告等，形成合力开展绩效审计。
　　3.关键领域和重点内容把握准确，绩效审计的领域及重点突出
　　崇左市、南宁市及武鸣县都选择财政预算、重大项目资金使用和经济责任等三大重点领域，以本级财政预算执行情况审计、重大项目资金使用情况审计和经济责任审计为重点内容，有选择有重点地有效探索开展绩效审计，关键领域把握准确，重点内容突出。
　　4.审计方式和方法得到拓展创新，绩效审计的现实途径清晰
　　武鸣县审计局在开展审计监督工作中，在财政资金、专项资金审计方面，由财政财务收支审计转向经济效益审计，以真实性审计为基础。着重检查分析财政资金、专项资金的绩效情况。在经济责任审计方面，在搞好离任审计的基础上，拓宽审计路子，开展任中经济责任审计。崇左市审计局将经济责任审计从过去的事后审计。逐渐延伸到事中、事后审计并重的局面。经济责任审计从过去的事后离任经济责任审计，逐渐延伸到了任中经济责任审计和事中、事后审计并重的离任经济责任，以经济责任审计为切入点，逐步推动绩效审计开展。
　　5.审计“免疫”系统功能得到发挥，绩效审计的效能作用明显
　　武鸣县审计局重点加强财政资金、专项资金的审计监督，以真实性审计为基础，着重检查分析财政资金、专项资金的绩效情况，揭露资金安排、使用和管理上的漏洞，并提出改进建议，提高财政资金、专项资金的使用效益。崇左市审计局以加强经济责任审计为切入点，加大经济责任审计力度，从过去的事后离任经济责任审计。逐渐延伸到任中经济责任审计的事中、事后审计并重。2008年，崇左市本级共安排了10个经济责任审计项目(任中审计有8个)，共查出了违纪违规金额6238万元，管理不规范金额16302.18万元。审计部门依据有关法律法规进行了处理、处罚，有效发挥了审计的“免疫”系统的功能作用，绩效审计的效能作用明显。
　　
　　二、广西绩效审计应用发展存在的主要问题及原因分析
　　
　　(一)离“三E”绩效审计有差距，绩效审计应用发展处于初级阶段
　　目前广西开展的绩效审计还是主要以经济效益审计为基础的初级阶段的绩效审计，与真正意义的“三E”绩效审计有一定的差距。从审计的项目来看，真正意义的“三E绩效审计项目并不存在，多为延伸性审计。即从财政财务审计和公共投资项目审计延伸到绩效审计。从审计对象来看，多为离任审计、项目审计，单独地以项目为审计对象的绩效审计项目很少。从审计过程来看，审计人员在审计过程中，把注意力更多放在评价投入资金的“效果性”上，对“效率性”和“经济性”关注不多，还处于财务财政收支审计、投资审计的传统审计阶段，没有真正体现“三E”的绩效审计。
　　
　　(二)工作规范和评价标准不够完善，推进绩效审计存在技术要件的缺陷
　　目前广西开展绩效审计的领导机制和工作制度初步建立。但是工作规范和评价标准还不够完善，开展绩效审计步履维艰。虽然广西各级政府和审计机关的文件中强调“绩效审计”，对开展绩效审计作了相应部署和要求，各地根据上级文件精神，结合实际提出开展绩效审计的工作规划、年度计划或者工作设想，但是，对于开展绩效审计必不可少的工作规范和评价标准的技术要件，在实际工作中没有相应制定。绩效审计工作的执行依据和具体要求不明确。审计人员在实际操作时缺乏必要的评价依据、方法和规范，影响绩效审计的开展。
　　
　　(三)工作环境和资源配置欠优化，开展绩效审计面临环境与资源的制约
　　广西绩效审计应用发展过程中，存在部分地方及领导认识不到位、重视不够等问题，也普遍存在社会认知度不高、不理解、不接受等现象，开展绩效审计的工作环境和社会环境存在许多不利因素。同时，推进绩效审计应用发展的资源配置不优化，主要表现在：一是各级审计机构的审计人员配置有限，人员不足与审计项目过多的矛盾比较突出，造成只忙于一般审计监督工作，没有力量去研究和开展高层次、高效率的绩效审计。二是各级地方财政经费投入不能满足审计监督工作需要，一般财政预算经费安排，基本上仅能维持审计机构开展常规的审计监督项目，没有足够的财政经费保障推进绩效审计工作。三是各级审计机构办公设备、交通工具等必备的基础设施条件较差，不适应开展绩效审计工作的需要，形成客观上的制约因素。
　　
　　(四)学习研究和人才培养不够重视，开展绩效审计受到理论与实务的影响
　　从调查情况分析，当前广西绩效审计的学习培训、理论研究和人才培养等，还没有得到足够的重视，主要表现在：一是各级审计机构对绩效审计的学习培训不够，审计人员缺乏学习培训的机会。二是各级审计机关、研究机构、审计理论人员对绩效审计的理论研究不够，缺乏有针对性的专项课题研究。例如：绩效审计与一般审计的经济性、效率性和效果性的“三E”本质特征研究，绩效审计的工作规范、审计模式和评价指标体系等研究，缺乏较为成熟、有价值、可以指导绩效审计实践的理论研究成果。三是各级审计机构的队伍结构和人员素质与绩效审计工作不相适应，在工作思路、工作方法、工作效率等绩效审计实务方面有待创新和提高。
　　
　　三、推进广西绩效审计应用发展的对策措施
　　
　　在审计署提出的“建设有中国特色的绩效审计”战略目标指导下，广西绩效审计应当借鉴国内外绩效审计的成功经验，结合广西实际情况，探索具有广西特色的绩效审计的模式，具体对策措施如下：
　　
　　(一)加大学习宣传引导力度，营造绩效审计应用发展的良好氛围
　　加强学习宣传，提高思想认识，增强推进绩效审计应用发展的自觉性和紧迫感。一是加大绩效审计的宣传力度，提高各级政府领导、社会各部门和社会公众对绩效审计的认知程度，形成绩效审计“三E”特性对经济社会发展促进作用的共同认识，形成推进绩效审计应用发展的合力。二是加强各级审计机关的领导干部、审计业务人员、审计管理人员的学习培训，提高对绩效审计必要性和紧迫性的认识，培训掌握绩效审计的理论知识和操作实务。增强推进绩效审计应用发展的自觉性和紧迫感。三是引导新闻舆论媒体加强宣传，广泛宣传绩效审计的地位和作用，形成良好的宣传引导作用，营造推进绩效审计应用发展的良好氛围。
　　
　　(二)加强制度和规范建设，提供绩效审计应用发展的规范保障
　　制度建设具有长期性和根本性，规范建设具有规范化和操作性，抓好制度和规范建设，为绩效审计应用发展提供制度规范保障。一是建立完善的绩效审计制度保障体系。适当借鉴国内外的成功做法，结合本地区实际情况制定比较系统、操作性较强的绩效审计制度和规范。例如制定本地区绩效审计实施办法，明确规定绩效审计的机制体制、工作规范、质量控制、公告办法等内容。确保绩效审计的规范化和可操作性，提高政府绩效审计的质量。二是制定合理的绩效审计评价标准。绩效审计评价标准恰当与否，直接关系到审计结论的正确性。关键是应力求与审计对象保持相关性和适当性。考虑到广西绩效审计发展应用较为落后，可以参考有关的国家产业政策、行业规划、环境保护、资金使用、项目审批等方面的法规和政策，结台其他地区的成功经验，作为制订广西绩效审计评价标准的依据。在此基础上，还应考虑绩效审计项目的特殊性，进一步补充和细化绩效审计评价标准。三是建立科学的绩效审计评价指标体系。科学的绩效审计指标评价体系包括对“绩”的评价指标和对“效”的评价指标。其中，“绩”的评价指标主要是对经济效益的评价，可以参考被审单位的经济效益指标评价而定；而对“效”的评价指标包括了经济效益、生态效益和社会效益的评价。根据审计对象的不同，应当建立起不同的定量指标和定性指标相结合的绩效审计评价指标体系；对于难以量化的评价因素，可以先给出一些定性规定。通过总结经验再不断地补充和完善。
　　
　　　(三)优化环境和资源配置。创造绩效审计应用发展的良好条件
　　在营造良好环境条件方面。关键是要加大对绩效审计的财政预算投入经费投入，加强以改善办公条件、提高工作质量及效率为重点的基础设施。根据广西财政状况和开展绩效审计需要，每年开展绩效审计所需的资金应当单独列入同级政府财政预算，按照绩效审计工作需要，确定每年绩效审计的财政预算投入资金，为开展绩效审计提供工作业务经费和改善办公条件、加强基础设施建设等经费，营造绩效审计的良好环境。在优化资源配置方面，要对各种审计资源进行优化配置，有力推动绩效审计有序高效开展。一是优化审计组织资源。重点要优化整合政府审计、内部审计和社会审计三者的职能作用，将有限的审计资源集中用来审计政府的公共决策部门，有效地发挥绩效审计的职能，突出对重点领域、重点行业、重点资金的审计。二是优化审计人力资源。要树立全新的人才观念，对审计人员实行优化组合，根据审计领域、审计对象、审计目标、审计范围的不同，合理配置审计专业人才，统一调配审计力量，组建高绩效的审计团队，促进审计队伍专业结构和知识结构的最优配置，发挥出最大的整体效能。三是优化审计信息资源。完善审计信息公布机制，提高审计信息公开度。在审计机关内部设立查询部门，逐步将审计信息资源数据库与相关政府机关、金融监管部门联网，实现信息共享，提高审计信息资源利用水平。四是优化审计技术资源。重点是集中有限资源拓展计算机审计领域，实现审计技术乃至审计思维方式的“革命性”转变，不断改进审计技术，积极探索简洁实用的审计新技术、新方法，并加以整合和推广，形成规范化的操作程序和技术方法，提高审计效率、保证审计质量。
　　
　　(四)找准重点领域和内容，探索绩效审计应用发展的创新模式
　　找准绩效审计的重点领域和内容。探索绩效审计的创新模式，是有效推进广西绩效审计应用发展的关键所在。根据目前广西绩效审计实践很少、处于初级发展阶段的实际情况，应当选择涉及国计民生、公众关注度高的公共财政投资等领域及部门，作为绩效审计的重点领域。选择资金投入大、占用时间长、政策敏感性强及社会焦点集中等重点项目，作为绩效审计的重点内容。积极探索开展绩效审计的有效办法和现实途径——在理念上，要以绩效审计为中心编制审计计划；在实务中，要向绩效审计的目标过渡；在工作方法上，每年安排审计任务时，应科学谋划审计项目，适当逐年增加绩效审计立项，不断扩大绩效审计范围。逐步转变为以绩效审计为中心的审计工作；在方式上，要在真实性和合法性的基础上，效果性、效率性和经济性并重，要查处问题、揭露问题、促进整改并重。
　　
　　(五)加强研究和实务创新，提供绩效审计应用发展的理论指导
　　广西区审计厅应当专门组织有关绩效审计方面的课题研究，探讨绩效审计理论与实务的相关问题，在实践中探讨适合广西开展绩效审计的途径，解决绩效审计发展应用中存在的问题，为推进绩效审计的发展应用奠定良好的理论和实务基础。在推进绩效审计过程中，应当不断学习、应用、创新绩效审计的技术和方法——在审计方式上，把事后审计转变为事前、事中、事后审计相结合，把定期审计转变为不定期审计，把重点审计与审计调查相结合。在审计方法上，将制度基础审计转变为风险导向审计，将简单运用财务审计的核对法、审阅法、盘点法、调节法等转向更多地采用系统分析等方法。同时，加强审计队伍、审计人才的培养，为推进绩效审计提供高素质队伍和人才支撑。各级审计机关要以人为本，实行人事制度创新，建立一套科学完善的审计人才使用、储备、竞争、激励、绩效考评和进退机制，全面提高审计人员的综合素质。以提高现有审计机构及审计人员素质为切入点，加强对现有审计人员的思想意识、知识结构、专业素质、工作能力和审计手段等全方位培训。培养适应绩效审计需要的新型审计队伍。以启动绩效审计专家计划和人才储备计划为重点，积极引进和培养绩效审计高层次人才，为推进绩效审计提供人才智力保障。可尝试建立绩效审计专家库和人才储备信息库，在专业性较强的绩效审计项目上，及时听取专家意见，必要时聘请专家参加审计，发挥专家智囊、智库的作用，加快推进广西绩效审计应用发展步伐。
　　
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