建立健全军地检察机关联系协作机制 提高军地互涉职务犯罪举报移送效率

　　随着军队体制编制和管理制度的调整改革，如武警部队实行双重领导、人武部收归军队建制，军队住房制度改革、采购制度改革、后勤保障社会化以及实行文职人员制度等等，军地交往日益密切，构成要素同时涉及军队和地方的犯罪情况日趋复杂。而军地互涉案件办案主体的多元化、军地办案机关对犯罪地域和犯罪人员管辖的专属性，造成办案资源和执法力量分散，难以适应及时有效打击犯罪的需要。“两院四部”(最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、解放军总政治部)为适应新的形势发展变化。根据有关法律规定制定印发了《办理军队和地方互涉刑事案件规定》(以下简称《规定》)，于2009年8月1日起施行。但是，该《规定》侧重规范了军地互涉普通刑事案件(相对职务犯罪案件而言)的办理，对职务犯罪特别是贪污贿赂犯罪案件的特殊性并未充分体现，对举报工作协作机制也无具体规范，《人民检察院举报工作规定》也无从具体规范。以下试就有关问题略作探析并提出若干建议。
　　
　　一、举报线索移送困境及原因
　　
　　军队履行使命执行任务的特殊性、体制编制和管理制度的调整改革，加上信息技术和互联网广泛运用带来的犯罪智能化、技能化和泛时空化，致使军地互涉刑事案件的管辖异常复杂。实践中，地方办案机关对军队办案机关的设置和具体管辖分工多有不明，有关举报线索移送往往无所适从，管辖争议也非绝无仅有。主要原因如下。
　　一是在机构编成上，军队检法两院的设置具有特殊性。其设置不像地方检法两院那样基本以行政区划为准。军队检法两院设为三级：解放军军事检察院、军事法院；大单位(正大军区级)军事检察院、军事法院；副大军区级和军级单位军事检察院、军事法院(基层院)。但并非每个大单位和每个军级单位都设有军事检察院、军事法院。有相当一部分单位并未设置。如此难免形成管辖的复杂化。
　　二是在职务犯罪侦查和刑事案件批捕、起诉、审判管辖上，以属人管辖为主，属地管辖为辅，基本不以犯罪地确定管辖。凡是设立军事检察院、军事法院的单位所属人员的案件，除个别系统曾经兼采过属地管辖外都适用属人管辖原则，而未设检法两院的则实行属地管辖。地方办案机关对此难以明了，特别是对一些具体部队单位，往往无法区分其隶属关系，更无法区分其所属人员的案件管辖。同时，军事检察院、军事法院的案件级别管辖也自成一体。地方办案机关同样不甚明了，致使有关举报线索移送难以准确。
　　三是在管理体制上。调整相对频繁。既有全军性的整编调整和像武警部队、人武部管理体制调整那样的大范围体系调整，也有少数或者个别部队隶属关系的调整。由于案件管辖以属人管辖为主，管理体制调整通常会带来案件管辖的调整，地方办案机关往往难以掌握，有关举报线索移送的准确性也就更难保障。
　　与此同时，军队办案机关在向地方办案机关移送举报线索时。常常也会感到困惑。究其原因，比如，对地方公职人员职级“高配”情况不太知晓，对地方办案机关的级别管辖也不十分清楚；又如，对被举报人系兼职企业领导的国家工作人员的公职身份不甚了解：还比如，有的国有企业在全国许多地方都有子公司、分公司或者控股、参股公司，遇到这类企业中的被举报人犯罪线索涉及多个地区时。确定具体管辖也存在一定困难，等等。
　　四是在《规定》内容上，个别管辖规范存有歧义。根据《规定》第5条第2款和第6条第2款，发生在营区外的案件，以及军队在地方国家机关和单位设立的办公场所如人武部在地方国家机关设立的办公场所和军队驻地方企事业单位的代表局(处)设立的办公场所，相对独立设置、由军队负责管理、同时向社会提供服务的开放场所或者区域如宾馆、招待所、博物馆、医院、影剧院、服务社、疗养院等，由军队单位建设、销售给军内人员居住使用且由地方物业公司进行管理的住宅小区及附属设施如经济适用房住宅小区和军队和武装警察部队在地方重要目标、重点部位等执行警戒勤务时设立的哨位、哨所及专供执勤人员居住和使用的场所发生的案件，由地方办案机关立案侦查：查明犯罪嫌疑人属于军队办案机关管辖的。移交军队办案机关处理。这些规定存在一定歧义。似有不妥。比如，对军内人员贪污贿赂的举报通常会有明确的当事人及其身份，而根据上述规定。虽然最终处理按属人管辖原则办，但在立案侦查环节。似乎地方办案机关应当不顾一切排斥这一原则，管辖属于军队办案机关管辖的人。以往实践已有此类情形，有的贸然向无权管辖的被举报人调查取证。期望以不将其涉嫌违法犯罪的线索材料移送有权管辖机关的许诺来换取其“配合”，谋求案件线索突破，结果却往往打草惊蛇，把本来具有查处价值的线索做成“夹生饭”，最终难以成案：极个别的甚至对明知无权管辖的被举报人采取强制措施。这是不符合人员专属管辖原则的，也是难以通行的，特别是对《规定》第6条第2款规定的案件。因而对这类举报线索进行分流有些无所适从，不论怎样处理都可能引发异议。
　　
　　二、制约军地互涉职务犯罪线索移送效率的具体因素
　　
　　准确区分举报线索的具体管辖是保障线索移送效率的前提条件，而高度的保密性却对此造成重重困难。制约军地互涉职务犯罪线索移送效率的具体因素主要有以下几点。
　　一是囿于军事保密。许多部队单位对外只能使用代号，不能使用名称和番号，地方办案机关对有关线索具体管辖的判断更是难上加难，因而线索移送通常无法准确、及时。举报线索移送一旦几经周折。往往半年以上才能到达有管辖权的军事检察机关，容易错失查处良机。
　　二是囿于线索保密。职务犯罪举报线索尤其是贪污贿赂犯罪线索本身的保密要求非常高，地方办案机关需要向军事检察机关移送这类线索而又不明具体管辖时，很难处理。如果贸然移送，则可能造成泄密。军事检察机关向地方检察机关移送这类举报线索时，同样出于高度保密的需要，在难以确定具体管辖时也不应贸然移送。因而也会困惑重重。
　　三是圆于网络风险。出于防止军事泄密考虑，军事检察机关难以加入检察专线网，难以实现军地互涉职务犯罪举报线索的网上传输。无从分享信息技术运用带来的线索移送便利和高效。
　　
　　三、建立健全军地检察机关联系协作机制，提高军地互涉职务犯罪举报移送效率
　　
　　为依法及时有效惩治军地互涉职务犯罪，军地检察机关亟需建立健全举报工作联系协作机制。
　　一是建立管辖通报机制。在确保不泄密的前提下，军地检察机关应当相互通报机构设置情况与具体管辖划分，管辖原则与具体分工作出调整时也应及时通报。
　　二是建立个案线索管辖协调机制。根据《规定》第8条，对于管辖不明确、管辖有争议或者情况特殊的案件线索，无论是协商管辖还是指定管辖，军地检察机关都应当及时沟通，深入研究，树立“一盘棋”思想。本着谋求法律效果、政治效果、社会效果最大化的原则。依法稳妥确定管辖，防止擅自行动或者贸然决定，杜绝越权管辖或者相互推诿。
　　三是建立联席会议机制。军队大单位检察院与案件管辖地省级检察院、军队基层检察院与案件管辖地市级检察院要定期召开联席会议，每年至少召开一次，汇总和通报受理、移送和查处军地互涉职务犯罪举报线索情况，交流经验，查找问题，分析形势，研究加强和改进工作的对策措施。
　　由于以属人管辖为主，军事检察机关的设置在地域分布上很不均衡，因而联席会议需要由最高人民检察院与解放军军事检察院协调划定片区，确定各片区联席会议成员单位和牵头单位。避免多头联席，提高协作效率。
　　四是建立联合督查机制。最高人民检察院与解放军军事检察院每两年、省级人民检察院与军队大单位军事检察院(按片区)每年，对军地互涉职务犯罪举报线索移送处理情况进行一次联合抽查，依据有关规定实施奖惩，并予以通报，促进依法及时移送和处理。
　　此外，鉴于因军事保密、线索保密而导致军地互涉职务犯罪线索移送效率不高的情形，建议明确规定：凡是应当移送而具体管辖又不明确的职务犯罪举报线索，一律直接往上移送到有充分把握明确的那级检察机关，地方检察机关移送的直到解放军军事检察院，军队检察机关移送的直到最高人民检察院。如此，或许有的线索移送会有所迟滞，但多数应当会比贸然移送更为快捷，并且线索的保密性更有保