起诉必要性问题研究

　　实践中存在当案件“可诉可不诉”时如何处理的问题，即起诉必要性问题。当前，逮捕必要性已经成为法学理论、立法、司法的重要概念，但起诉必要性却少有人提及。我国刑事诉讼法仅规定了提起公诉的条件和不起诉的适用条件，而没有对起诉必要性作出规定。最高人民检察院出台的《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》第8条规定“在审查起诉工作中，严格依法掌握起诉条件，充分考虑起诉的必要性，可诉可不诉的不诉”。这一规定首次提及起诉必要性的问题，但何为起诉必要性，如何在司法实践中理解和把握起诉必要性，均没有明确规定。
　　
　　一、提起起诉必要性的源起
　　
　　2005年，在构建社会主义和谐社会的主题下，全国政法工作会议上首次提出宽严相济的刑事政策，即针对犯罪的不同情况，区别对待，该宽则宽，该严则严，有宽有严，宽严适度。从宽的一方面来说，就是要综合考虑犯罪嫌疑人主观恶性、犯罪情节等方面，慎重逮捕和起诉。可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉。在审查起诉环节体现为“可诉可不诉的不诉”，实质就是起诉必要性审查。
　　2006年，最高人民检察院出台的《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》、《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》和《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》，专门贯彻落实了宽严相济刑事政策。其中初犯、偶犯、认罪态度好等情形，直接为实践办案所引用。实为起诉必要性审查的部分内容。
　　2009年底全国政法工作强调“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”为三项重点工作，对案件进行起诉必要性审查从一定程度上，契合了化解社会矛盾、创新社会管理的理念，具有十分积极的作用和意义。在起诉工作中具体体现在三个方面：一是约束起诉裁量权、实现程序公正；二是修复社会关系、促进社会和谐：三是节省诉讼资源、提升诉讼效率。
　　
　　二、把握起诉必要性。行使裁量权时存在问题
　　
　　(一)对于相对不起诉案件适用条件严格，具有不确定性
　　《刑事诉讼法》第142条第1款的规定明确了相对不起诉的适用条件：一是检察机关经过对案件进行全面审查，认为犯罪嫌疑人构成了犯罪；二是该犯罪行为情节轻微：三是依照刑法规定不需要判处刑罚或可以免除刑罚。从刑法的规定看，检察机关自由裁量权适用的条件范围只限于“犯罪情节轻微”的案件。
　　1，犯罪情节轻微。犯罪情节是指犯罪构成要件以外的其他能够影响行为的社会危害程度的各种具体事实情况，而判断犯罪情节是否轻微则应在正确认识犯罪性质基础上全面分析犯罪的每一个情节后予以确认。
　　2，依照刑法规定可以免除刑罚。在刑法的很多情况下，对免除刑罚并没有犯罪情节轻微的要求。犯罪情节轻微并不是免除处罚的必要条件。《刑法》第68条就规定“有重大立功表现的，可以减轻或者免除处罚”，“犯罪后自首又有重大立功表现的，应当减轻或者免除处罚”。这就说明了“犯罪情节轻微”和“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”是两个并立的条件，虽然也有一定的共同性，但却并不能合并为一个条件。
　　“犯罪情节轻微”和“不需判处刑罚”，都是一个裁量过程。首先是对犯罪情节是否轻微的衡量。在司法实践中，办案人员根据犯罪的性质情节及其是否造成严重后果等因素认定，这些因素是否符合法条上的轻微情节，都没有数的标准，也没有量的标准，具有相对不确定性：其次是对“不需判处刑罚”确认的相对不确定性。司法实践中，依据两个条件：一是犯罪人已真心悔罪或承认自己有罪；二是不适用刑罚方法，也能达到预防犯罪和改造犯罪的目的，为此不需判处刑罚，从而作出不起诉，在此当中存在比较大的裁量因素，由此引发的争议也较多。再次是检察机关的相对不起诉在法律适用上都是“可以”的情形，很不确定。加上刑法上的免除刑罚通常是与“从轻”、“减轻”并列规定，几次的裁量选择，认识的不同，争议就更大。
　　
　　(二)起诉案件“非刑罚化”率低
　　实践中，普遍存在案件的“非刑罚化”率低，这样的情况既不符合诉讼活动的客观实际，也使得相对不起诉所蕴含的价值在我国刑事诉讼实践中没有得到很好的实现，主要有以下原因：一、根据《人民检察院办理刑事案件规则》第289条规定，对拟作不起诉的案件，一律经检察委员会讨论决定。案件在提交检察委员会之前，还要经过层层审批把关。如果将案件移交法院并按简易程序审理，则受理20日内即可结案。对案件承办人而言，工作量反而更少，工作效率更高。因此，案件承办人对可以起诉的案件，往往不愿主动提出适用相对不起诉的意见。二、风险问题也是承办人员必须考虑的，如果承办人员将不能作不起诉处理的案件作不起诉处理，将要承担办案质量不高的风险，影响自己今后的发展，与其承担风险，不如按部就班地将案件移交审判机关处理，风险为零是最佳选择。法律规定检察机关审查起诉应听取被害人意见，但做出不起诉决定并不受当事人意见的左右。在实践中，由于被害人的要求得不到满足往往引起申诉、上访或者提起自诉，若被害人提起自诉导致案件进入审理程序进而出现有罪判决，使得检察机关办案人员不敢轻易启动相对不起诉程序。
　　
　　(三)同类案件不同处理
　　认定“犯罪情节轻微”，没有法定的界定标准，对于相对不起诉案件的使用条款相对笼统，在实践中可能出现相同的案件而不同的结果。同时，不同的案件承办人对于“犯罪情节轻微”的理解也不完全相同。有些人认为，“犯罪情节轻微”是指罪名轻和犯罪的情节轻；也有些人认为，“犯罪情节轻微”是指犯罪情节轻微，不包括该罪名是否是轻。即使犯罪事实和情节相当，犯罪嫌疑人的表现及其它情况也相近的两个案件，检察机关在审查起诉阶段，不同的承办人也可能会选择起诉或不起诉。前者将有罪有罚，后者将是有罪不罚。其结果将完全不同。虽然，法律规定了微罪不起诉是“可以”不起诉，但是，由于这一规定的过于笼统操作性不强，不起诉的功能就很难得以发挥。如果在立法上有一个标准来衡量，因标准的统一就不会因不同的理解而得出不同的处理结果。
　　
　　(四)相对不起诉适用程序繁琐
　　“人民检察院拟作酌定不起诉处理的案件，首先由承办的检察人员提出意见，由部门领导审查同意后，报分管检察长批准，再报检察长批准，并提交检察委员会讨论决定。”
　　不难看出，我国目前的相对不起诉的适用程序是相当繁琐的。一是不起诉前的制约。一件微罪案。办案人员经审查，作出相对不起诉的意见后，首先要交由公诉部门集体讨论，然后交由检委专职委员及分管领导审查，再经检察长审定后提交检察委员会讨论决定。实践中，对自侦案件的不诉控制更严，凡拟不诉必须上报上一级检察院审查和备案。听取上级院意见，同时还要交人民监督员会议审查评议并听取其监督意见：二是不起诉后的事后监督制约。检察机关作出相对不起诉决定后要告知公安机关、被害人和被不起诉人，他们对检察机关的相对不起诉决定如有异议，可以提出复议和申诉：检察机关接到复议和申诉后必须变更办案人员重新审查，并在法定期限做出决定。此外，上一级检察机关每年均组织对下一级检察机关的不诉案件进行逐案检查，对不起诉率偏高的单位还要求作出原因分析。这就使得不起诉案件的工作程序要比提起公诉复杂得多，同时由于相对不起诉案件在案件处理上具有的特殊模糊性，即轻罪判决与不起诉的模糊性，部分承办人员出于办案效率的考虑，将大量的轻微刑事案件纳入公诉程序，刻意回避不起诉的适用，这一现象在某种程度上也影响了不起诉在实践中的运用效果。
　　
　　三、制度规制与完善
　　
　　(一)起诉必要性审查适用范围
　　建立起诉必要性审查制度的最终目的是维护公平公正，提高刑事司法效益，因此，我们在严格遵守刑法、刑诉法中关于起诉标准相关规定的基础上，尽量扩大审查适用范围，将所有不起诉效果可能好于起诉效果的事实清楚。证据充分的轻微刑事案件都纳入到审查范围，在综合考量犯罪事实状况、犯罪嫌疑人个人情况及社会公共利益等因素后，决定是否提起公诉。
　　
　　(二)起诉必要性审查的基本原则
　　1，依法审查原则，兼顾审查的合理性。依法原则要求行使审查起诉必要性时，裁量权必须受到法律规定的限制。检察官进行起诉必要性审查时还必须充分考虑多方利益，通过权衡之后做出最为合理的决定，以争取法律效果与社会效果、政治效果的高度统一。
　　2，公开透明原则，保障当事人的权益。对于案件进行起诉必要性审查时(涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件除外)，案件承办检察官可以将侦查人员、被害人或其代理人、犯罪嫌疑人及其辩护人召集到一起就不起诉问题进行磋商，并可以邀请人民监督员、人大代表、政协委员或犯罪嫌疑人所在单位及住所地基层组织代表参加评议，听取各方的意见。在此基础上最后作出是否起诉的决定。这种公开听证制度，可以增加诉讼民主化和透明度，充分听取双方当事人和有关群众的意见，接受社会监督，避免错误做出起诉或不起诉的决定，防止权力滥用。
　　3，宽严相济原则，维护个案公平正义。我国正处于社会改革的深化转型时期。各种矛盾错综复杂，刑事案件多发，我们应当加以区别对待。对于严重危害国家安全、社会稳定、经济发展秩序的案件，应坚决予以起诉打击；而对于社会危害性小、主观恶性小的犯罪嫌疑人，应当慎重评估起诉的效果及社会效果。能不起诉的案件尽量不起诉，加速犯罪嫌疑人重返社会，促进社会的稳定和谐。
　　4，诉讼经济原则，有效利用司法资源。司法实践中对于部分轻微刑事案件，犯罪嫌疑人已退赃、赔偿或悔罪道歉，被害人也愿意原谅犯罪嫌疑人并达成和解，即犯罪嫌疑人犯罪行为所破坏的社会关系已通过其自己的行为加以修复，此时如果一味地坚持起诉犯罪，一方面浪费了大量的司法资源，另一方面也会给社会传达不良信号，即犯罪后不论态度如何都会遭到同样对待。以后的犯罪嫌疑人就有不退赃、不赔偿、不道歉的可能，被害人就有不原谅、不接受的可能，被破坏的社会关系很难修复。而对此类犯罪嫌疑人做不诉处理，则利远大于弊。当然，任何有害社会且弊大于利的案件都具有起诉必要性。
　　
　　(三)审查程序
　　1，程序启动。公诉案件承办人在审阅全部案件材料、讯问被告人、听取被害人意见的基础上，认为有适当的证据和理由表面案件无起诉必要时，经部门负责人审批后即可启动起诉必要性审查程序。另外，从现代司法文明的层面上来看，案件被害人或犯罪嫌疑人认为无起诉必要而向检察机关提出起诉必要性审查申请，且理由合理、充分，案件承办人也可报经部门负责人审批后启动起诉必要性审查程序(从方便犯罪嫌疑人、被害人的角度考虑，可以接受口头申请)。
　　2，调查。检察机关自行决定进行起诉必要性审查或接受犯罪嫌疑人、被害人起诉必要性审查申请后，由案件承办人进行深入调查，调查的内容包括：(1)案件情况，主要包括涉案的犯罪类型、案情、犯罪嫌疑人可能被判处的刑罚等；(2)犯罪嫌疑人对自身犯罪的认识、对案件处理的意见，如果是未成年犯罪嫌疑人还应当听取其法定代理人的意见：(3)被害人或被害人委托人对于案件处理的意见：(4)听取犯罪嫌疑人住所地、临时居住地基层组织或其工作单位的意见。全面了解犯罪嫌疑人的个人情况，并重点考察上述组织或单位对犯罪嫌疑人实施帮教措施的能力和条件；(5)如遇社会影响较大、案情特殊等情形，可邀请人民监督员、人大代表、政协委员、特约检察员或犯罪嫌疑人所在单位及住所地、临时居住地基层组织代表等参与审查。
　　3，决定。承办人在深入调查的基础上撰写审查报告，就起诉与否提出意见，部门负责人审核后提交检察长决定，如认为犯罪事实已经查清、犯罪证据确实、充分，综合考量犯罪嫌疑人个人情况和社会公共利益后，依法应当追究犯罪嫌疑人刑事责任的，应作出起诉决定；认为犯罪嫌疑人的行为虽已触犯刑法。但综合考量犯罪事实、犯罪嫌疑人个人情况、社会公共利益后，认为犯罪情节轻微、犯罪嫌疑人主观恶性不深、社会危险性不大，适用不起诉有益于犯罪嫌疑人悔过自新，符合社会公共利益的，可以依照《刑法》第37条、《刑事诉讼法》第142第2款的规定，作出不起诉决