完善职务犯罪案件质量监管机制的基本思路

　　强化职务犯罪案件质量监管机制，是检察机关应对目前腐败案件高发、犯罪严峻形势的客观要求，也是检察机关应对《国家赔偿法》、《律师法》以及“两个证据规定”等法律法规、不断更新执法理念的必然要求。有效的职务犯罪案件质量监管机制应当实现四个有机结合，即管理和监督相结合，外部监管和内部监管相结合，同步动态监管和案后监管相结合，以及个案监管和整体案件监管相结合。完善职务犯罪案件质量监管机制应从以下方面着手：
　　一、法制组的构建和完善
　　1．当前职务犯罪侦查系统内部监管机制的现状。目前全市检察机关，在反贪侦查系统建立起法制组的有11个，各院法制组在机构归属上均属于反贪局办公室，人数1至3人不等，少数院办公室负责人兼任法制组负责人。各院法制组在职能配置方面有同有异，大致可以分为八种模式，其中最为全面的为海淀院模式。履行以下八项职能：(1)管理线索；(2)督办催办案件；(3)审查强制措施：(4)在初查终结和侦查终结环节对案件质量进行审查把关；(5)调查研究为决策提供依据；(6)与侦监、公诉部门沟通；(7)定期抽查案件；(8)参与考核反贪干警年度工作。
　　2．设立法制监管机构的必要性。有无必要在侦查系统内部设立法制监管机构，这一问题实质包含着两个问题：问题一是有无必要加强侦查系统内部对侦查活动的自我管理和监控，问题二是有无必要在侦查系统内部单独设立一个法制监管机构来承担侦查系统内部的全部或者大部分自我管理和监控职能。问题一是问题二的前提和基础。对于问题一我们在前面已经有过论述，即鉴于侦查活动质量的高低对于后期批捕、起诉和审判整个诉讼活动的重要影响以及侦查活动对于当事人权益的重要影响，有必要对侦查活动加强即时、动态的指导、管理和监控，而这种即时、动态的指导、管理和监控职能在很大程度上必须通过强化侦查系统内部的监管机制得以实现，因为与侦查活动即时乃至同步的指导和管理，本身就对指导和管理者提出了专业性的素质要求，而这种素质只有熟谙侦查活动和侦查规律的侦查系统内部人员才具备。
　　对于问题二，从目前的现状来看，法制组基本上都是由反贪局办公室的人员组成的，在机构上隶属于办公室。但是我们认为。将反贪局内部的行政事务职能与对案件的指导、管理和监控职能一并配置在办公室，不符合办公室的职能定位，也不符合当前加强内部监管的客观要求。从历史上看，必须承认反贪局办公室承担着一部分案件管理的职能，这主要是由于以往反贪局的各种办案情况和数据汇总、以及案件线索的集中登记和管理等职能归属于办公室，办公室因为掌握了全面而丰富的办案信息，就有可能对整体办案情况进行分析，从中提出相关建议，同时基于线索的登记而自然衍生出催办督办职能。在以往内部监管职能和行政事务职能并不多的情况下，这种职能的混合配置对办公室来说是能够胜任的。但是随着当前两种职能的日益分化和内容增多，分工的专业化要求势必对办公室人员提出尖锐的挑战。如对线索进行评估、对初查和侦查计划进行审查、指导侦查取证等等活动显然难以由主要从事行政事务的办公室人员去开展：办公室主任如果兼任法制组负责人，一方面对办公室主任在侦查专业方面提出了很高的素质要求，另一方面则有可能导致其中一项工作的虚化或者疏忽。在这种情况下，仍然将内部监管职能配置在办公室内就难以符合现实的需要了。只有将内部监管职能以打包的方式集中起来，从办公室分离出去，交给一个相对独立的机构，才有利于内部监管工作的深入和规范化开展。
　　3．法制监管的职能配置。目前法制组的职能在各院大小不一，职能配置的多样化表明。配置的依据和标准尚不明确，对法制监管的地位也存在不同的理念。我们认为，在设计法制监管的职能配置时，应当充分考虑以下三个因素：一是内部监管的主要使命。法制组的成立，意义在于履行侦查系统内部监管的核心功能。我们认为这种核心功能主要包括：通过同步指导，出谋划策，即时提高侦查活动的质量；通过同步审查，防止侦查行为失误，并尽量缩短发现和纠正失误侦查行为的时间。这两项功能是外部监督无法承载的。二是内外监管的合理分工。在考虑法制组的职能配置时，对于外部监管能够承担起来的功能。可以适当考虑减轻法制组的监管职责。外部监管还不够有力或者难以承担的功能，可以考虑加强法制组的监管职责。三是效益原则。由法制组履行职能更加快捷、方便的，应该考虑由法制组来承担。基于以上考虑，我们认为法制监管应当承担以下基本职能：第一，对举报线索进行评估、管理和分配。要实现对现有侦查工作质量和效率的有效控制和管理，首先必须实现对案件线索评估和管理的有效控制。因为线索评估是侦查工作的起点，正确有效的线索评估工作对于集约利用侦查资源具有十分积极的意义。管理线索则是评估线索的有益补充。由具有专业侦查素质的法制监管人员对线索实行集中管理，一方面有利于积累同案线索并从中挖掘成案价值，另一方面能够使侦查资源专心于初查和侦查工作。因此有必要把这一职能从办公室和侦查处中分化出来，交给法制组专门行使。原来设有案件线索评估小组的，可以考虑将评估小组并入到法制组中来。第二，指导和监控案件初查。具体而言，为了提高初查的效率和质量，法制组在职能配置上：一是应负责监督初查办案期限，法制组在对案件线索实行统一管理、评估后。旋即将线索分配给侦查处开展初查工作，在分配的同时应当根据线索初查的难易程度设定初查的完成期限，并适时跟踪和督办。二是发挥智囊作用，在初查工作中协助确定初查计划，并随时接受初查人员的咨询，交流意见，提供智力支持。初查计划是对侦查资源的首次使用，对于成案来说有着重要的基础性意义，法制组理应在初查阶段发挥自己的参谋和协助作用。三是对初查终结的结果进行审查和分析，提出自己的意见和建议。初查终结时，存在着立案或者不立案两种结果，对此法制组均应发挥作用。对于立或者不立案提出自己的意见和建议。第三，监督强制措施和强制性侦查措施的运用。从目前来看，只有逮捕这一强制措施在法律上有明确的监督程序，即逮捕措施的适用必须由上一级人民检察院审查决定。而其他强制措施和强制性侦查措施的使用在实际上由侦查部门自行决定。我们认为。强制措施和强制性侦查措施直接关乎到当事人的人身财产权益，理应受到法制组的监管和控制。在具体操作上，建议强制措施和强制性侦查措施的申请意见首先报法制组，由法制组审查把关后再报局领导、院领导审批。法制组尤其应当重视对取保候审、扣押、搜查、冻结这四类强制性措施以及赃证物保管、移交等情况的监督，及时检查以上强制性措施的后续情况，因为目前对这些强制性措施的外部监督机制十分薄弱。第四，监控侦查活动。与初查工作相比，侦查活动具有更加显著的法律意义和诉讼意义。我们认为，职务犯罪侦查活动的关键是固定已有证据。扩展证据链条。并确保在搜集和巩固证据的过程中程序的正当性。在这一环节，可以考虑给法制组设定以下职能：一是设定并监督侦查期限。减少侦查工作的拖延：二是协助确定侦查计划；三是指导搜集和巩固案件证据：四是对侦查终结结果审查把关。第五，邀请侦监和公诉部门提前介入。法制组参与了案件侦查活动的全过程。而且证据意识要强于侦查人员，由其统一安排侦监和公诉部门提前介入事宜。一方面能够为侦查人员节省时间和精力，一方面也能够形成更加有效的沟通。第六，对案件开展网上考核。在目前市院设置的案件质量考核系统中，具有“部门考核”环节。对此可以由法制监管来承担部门考核的职能。因为法制监管对案件履行指导和监督功能后，对所有案件的办理情况均有一个全面和细致的了解，由其来完成部门考核，一方面能够胜任并落实部门考核的职能，另一方面也有利于增加法制监管的权威。第七。研究总结办案不足，推动案件质量整体提高。法制组全面掌握着侦查部门的办案情况。对于办案中遇到的新问题、存在的失误和不足也十分了解。对此。法制组应当及时针对办案中出现的新情况和新问题进行分析和总结。对于撤案、不起诉、不批捕以及未获有罪判决的案件。应当逐一建立研究档案，分析原因，查找问题，提出对策和建议。经局领导审批后，推广到全局学习和适用，以增强侦查队伍的整体办案水平和攻坚能力。
　　4．法制组的工作方式。在具体工作中，结合各院已有的经验和做法，我们认为，法制组在工作方式上，可以采取以下做法：一是书面审查卷宗材料：二是参与案件汇报和讨论，在讨论上发表意见看法，提供智力支持：三是与侦查处和侦查人员口头沟通。对于办案中随时出现的新情况和新问题做到心中有数，并提供智力支持；四是参与办案。对于重大疑难复杂案件，法制组成员可以直接介入，参与到案件的某个关键办理环节，推动案件办理的顺利进行。
　　5．法制组的基本工作流程。根据前面的设计。法制组从线索受理伊始即介入到案件的办理当中，并同步指导和监控案件直至案件办理结束。对此。有必要将法制组的工作流程予以细化，并嵌入到现有办案流程中。一是明确评估分配线索的时间。在受理案件线索后。法制组应当及时评估线索。并将有价值的线索尽快分流给侦查人员开展初查。对于案件线索为举报信的，评估时间以2天为宜，对于线索为关联案件卷宗材料的。评估时间以1周为宜。二是催办督办初查和侦查工作的时间和程序。对于初查或者侦查工作。宜在设定时限的一周前向侦查人员预警。逾期未办结的，应查明原因，如确属工作有困难，可以适当延长办案期限，并定期督促。三是审查书面材料和法律手续的时间。法制组在整个办案过程中会逐一接触到初查计划、初查报告、侦查计划、实施强制措施或者强制性侦查措施的书面申请以及侦查终结报告。对此应设定合理的审查期限。对初查计划和侦查计划的审查以2天为宜，对初查报告和侦查终结报告的审查以1周为宜。对于提请适用强制措施或者强制性侦查措施的书面审查以3天为宜。侦查处提请对嫌疑人适用逮捕措施的，应在向上一级人民检察院报捕前充分考虑法制组的审查时间。
　　二、进一步完善侦查监督部门的提前介入
　　自侦案件逮捕权上提一级后，侦查部门对于是否在办案中继续加强与本院侦查监督部门的联系出现了两种意见。一种意见认为本院侦查监督部门的介入仍然很有必要，另一种意见则认为。本院侦查监督部门与上级院侦查监督部门毕竟不是同一个部门，在办案理念上难免会有差异，其意见不具有终极性。而且本院侦查监督部门对于案件不履行逮捕权后，其责任心也难免下降，在形式上可能表现为轻易附和侦查部门的意见。而且提请审查逮捕和决定是否逮捕的期间十分有限，在这有限的时间内先提请本院审查转而提请上级院审查，无形中又占用了侦查的时间，所以再邀请本院侦查监督部门提前介入的意义不大。我们认为。基于审查决定逮捕工作的专业性，应当肯定本院侦查监督部门对案件的把关从整体看来还是有其积极意义的，尤其是当前随着社会对人权保障的重视，侦查监督部门对案件逮捕必要性的审查要求日益严格，对逮捕风险的控制也日益严格，有本院侦查监督部门为案件的有罪证据问题和逮捕必要性问题提前把关，对侦查办案来说有益无害。为了增强侦查监督部门提前介入的质量和效率，建议在制度设计上，一是考虑建立案件指导机制，即侦查监督部门对于侦查部门提请逮捕的案件，发现其中不符合逮捕条件的，事后及时总结，以个案为例，细化逮捕的有罪证据条件和逮捕必要性条件，分送法制组和侦查处。案件指导机制建立以后，可以起到举一反三的作用，能够供侦查部门在前期侦查办案中参考，提前做好相关准备，提高案件的质量。二是固化提前介入机制。鉴于职务犯罪案件犯罪主体的特殊性，以及审查决定逮捕期限的紧迫性，侦查部门要使本院侦查监督部门在审查上真正发挥作用，必须为本院侦查监督部门留出必要自婶查时间。换言之，在一般情况下，侦查部门应当在对犯罪嫌疑人决定拘留的时点上，就充分考虑案件是否符合逮捕的标准问题。拘留在实质上主要用来控制嫌疑人，防止其逃跑、自杀或者毁灭证据，而不能寄希望于在拘留后短短几天的时间内突破和拿下关键证据。因此，在办案的具体流程设计上。侦查部门认为应当逮捕犯罪嫌疑人的，应当在决定拘留之前即邀请本院侦查监督部门介入，提前为案件质量把关。在决定拘留之后，根据本院侦查监督部门提出的相关建议，确定侦查讯问的计划和内容，通过有效的侦查讯问搜集和巩固细节证据。一般情况下，侦查部门应在完成二十四小时讯问后，即将案件提交本院侦查监督部门审查。侦查监督部门因为前期已经提前介入，基本了解了案情，所以应当在1天以内完成审查任务，审查的核心是审查讯问笔录，并考虑是否需要通过第二次讯问进一步补充细节材料，由此决定是否延长1-4日再报请上级院审查逮捕。三是在人员配备上，应当考虑成立专门的办案小组，安排不少于2名资深检察官完成该项工作。该小组在未接到职务犯罪案件时，仍然参与其他案件的办理。但是一旦收到职务犯罪案件，应当优先办理此类案件。四是优化侦查监督部门的办案流程。侦查监督人员在受到侦查部门的邀请提前介入时即应全面审查案件。掌握案件的证据情况，就嫌疑人拘留后，通过进一步侦查讯问，能否符合逮捕条件提出自己的意见和建议，制作书面审查报告后及时向本部门负责人和主管领导请示沟通。侦查部门对嫌疑人拘留讯问之后、报上级院审查逮捕以前，应将讯问笔录提交侦查监督人员审查，侦查监督人员应当在1日内审查完毕并提出自己的书面意见。认为尚有疑难问题的，应当立即向部门负责人和主管领导请示沟通，侦查监督部门最迟应在第2日内完成内部意见交换流程，给侦查部门留出2天的时间进一步开展相关讯问工作。
　　三、进一步完善公诉部门的提前介入
　　一是明确介入频率。公诉介入是每案介入更好还是由侦查部门根据案件的实际情况决定是否邀请公诉介入更好?从实践来看，多数院采取的是后种方案。我们认为，公诉提前介入的功能和作用在于提高侦查工作的质量，即一方面引导和提醒侦查人员在侦查阶段抓住时机全面搜集和巩固案件证据，另一方面对于案件的定性和法律适用提出自己的意见和建议。至于侦查期间的监督工作，通过法制组的同步和动态监督，以及侦查监督部门的介入和把关即可胜任。公诉部门在侦查终结后尚有充足的审查起诉期间来全面审查侦查工作的合法性问题，所以在提前介入阶段，公诉部门的主要精力应该放在引导侦查上。进一步，对于是否需要公诉部门提前介入引导侦查，我们认为，侦查部门根据案件的实际情况，能够形成自己的合理判断，尤其是一些案情简单、事实清楚、侦查方向明确、不存在疑难问题的案件。邀请公诉部门介入引导缺乏实际意义，加上侦查部门内部法制监管机构成立后，该机构能够首先承担起指导侦查的功能，所以要求公诉部门每案介入实无必要。法制监管机构根据案件进展，觉得确有必要邀请介入的。可再邀请公诉部门介入引导侦查，邀请介入的时点由法制监管机构掌握。
　　二是强化部门沟通的问题。从目前实践情况来看，总体而言各院侦查部门与公诉部门的介入沟通并非常态。但是另一方面，不少院职务犯罪案件的退回补充侦查率仍然较高，这表明公诉部门与侦查部门在证据搜集的理念和模式方面仍然存在一定差距，同时也意味着两部门缺乏有效的沟通机制，从而导致同样的问题反复发生。对此应该在公诉和侦查部门之间尽快建立指导案例反馈机制。对于目前职务犯罪案件退回补充侦查率较高的院。侦查部门应尽快邀请公诉部门，双方共同就侦查工作中搜集证据的问题进行充分的沟通和交流。对于因侦查期间证据搜集不足导致其后难以起诉的案件及时总结，并确定为今后一段时期本院侦查部门邀请公诉部门提前介入引导侦查的重点。对于侦查期间证据搜集比较粗糙，但尚不足以影响案件定性和起诉的情况，公诉部门应当总结归纳出统一的意见和建议提交给侦查部门予以整改。以尽快提高案件质量。为了确保职务犯罪案件审查起诉工作的效果，各院公诉部门应当在内部成立专门的职务犯罪案件办案组，办案组在平时承担其他案件的审查起诉工作，但在受理职务犯罪案件后应当优先办理，并对案件中出现的有关问题进行归纳和统计。并定期反馈给侦查部