浅谈蒙洼地区“失地”农民的问题

　　摘要：蒙洼蓄洪区是中国建国以来建立的淮河流域的蓄洪区之一，多次承担了蓄洪重任。蒙洼蓄洪区每次蓄洪之后，都会给当地的农民带来一系列的问题，如由于田地积水而使农业生产遭到破坏，由于洪水浸泡而使当地房屋遭到毁损，商店闭门休整导致当地生活物资供应不畅等等。对于这些问题，政府和社会各界给予了一定程度的关注，也采取了一些措施，但是，仍然存在着一些尚未妥善解决的问题。文章就蒙洼蓄洪区“失地”农民在搬迁、补偿等方面存在的问题进行了探讨，以期为蓄洪区“失地”农民的问题提出相应对策。
　　关键词：蒙洼蓄洪区；“失地”农民；搬迁；补偿
　　
　　一、引言
　　中国是一个洪涝灾害频发的国家，其中淮河自古至今水患频繁，极大地危害了两岸居民的生产生活。1953年，为保淮河中下游大中城市及京沪铁路安全，党中央、国务院决定设立蒙洼蓄洪区。2007年7月10日，王家坝闸由于淮河流域特大洪水开闸蓄洪，蓄洪地区多达2.5亿立方米。胡锦涛总书记和温家宝总理亲赴蒙洼蓄洪区看望当地人民群众，高度赞扬了他们舍小家保大家的牺牲精神。但是，在社会的赞扬和关注到来的同时，由于泄洪而导致“失地”的农民的生产、生活受到了影响，因而产生了一系列的问题。结合相关资料的查阅，本文对这些问题进行了思索，以期为蓄洪区“失地”农民问题的解决办法提供启示。
　　二、蒙洼蓄洪区及“失地”农民的基本情况
　　蒙洼蓄洪区建立于1953年，位于淮河干流洪河口至南照集之间，东西长40公里，南北宽7.5公里，由王家坝闸和曹台孜退水闸以及95公里的圈堤组成。蒙洼蓄洪区建成后已有12个年份15次开闸蓄洪，是淮河使用最频繁的蓄洪区。作为淮河上游第一个也是淮河设立最早的蓄洪区之一，蒙洼蓄洪区多次肩负了蓄洪的重任，舍小家保大家的蒙洼精神也受到了社会的关注和赞扬。
　　但是，蒙洼地区蓄洪在治洪的同时，也产生了大批的“失地”农民。蓄洪区主要涉及4个乡镇（王家坝、老观乡、曹集镇、郜台乡）、1个阜蒙国营农场，人口15.8万人。一旦蓄洪，蓄洪区内土地完全被淹没，占15.8万人口中绝大部分的农民就会失去土地，成为没有生产资料的农民。当然，这里的失地是短期性、暂时性的，与英国“圈地运动”中农民的永久性失地不同，但由于农业生产具有连续性和季节性，这种失地还是给当地农民的生产生活带来了诸多影响，从而产生了一系列“失地”农民的问题。
　　（一）蓄洪后农民恢复生产困难
　　蓄洪后，已有农作物遭水浸泡，无法收割，大量减产甚至无产，以2007年蓄洪为例，根据《安徽省淮河防汛抗洪情况通报》，此次蓄洪造成农作物受灾面积1712万亩，其中绝收455万亩，如此庞大的数据足以见得农作物受灾的严重程度。而且，蓄洪后的时间往往适合下种的农作物很少，因此补种的选择范围也十分狭窄。
　　另外，田地由于被水冲沙压，也非常不利于农作物的下种。清淤排水成了蓄洪后恢复生产的首要难题，需要大量的人力、时间去解决，而先进技术和机械的缺乏给生产的恢复雪上加霜。
　　（二）蓄洪后农民生活不便
　　1、房屋毁损，修葺不足
　　蓄洪后，许多房屋由于遭水浸泡或受强劲水力的冲击，出现了各种毁损：屋顶漏水、墙面渗水等等。对于房屋的这些毁损，农民们往往只对十分明显的地方进行修缮，如把明显漏水的屋顶补好，而对于一些不显著的毁损，如墙面的渗水、房屋的回潮等，无心也无力进行全面的恢复。这些毁损降低了房屋的质量，次次蓄洪的积累作用，使得蓄洪区房屋质量愈加低下，从而更加难以抵御洪水。
　　2、生活物资匮乏
　　蓄洪后，原有商店休整恢复，暂停营业，而此时道路坑洼泥泞，交通不便，外界的物资难以迅速及时地运入，蓄洪区农民面临着生活物资匮乏的困境。抛开一些不常用的物品不谈，米、面、油、盐等食品不能足额及时供应，使农民的生活受到了极大影响。
　　《新京报》2007年7月14日以名为《15万人“孤岛”上生存，洋葱土豆畅销》的文章对蒙洼蓄洪区灾后生活物资的匮乏情况进行了报道：当年蒙洼蓄洪后，解放庄台被洪水围了两天后，村民们的生活用品开始紧张，虽然有农商运了少量蔬菜来卖，但当地农民称这仅是洪水后的第二次供应。由于洋葱和土豆可以存得久，所以成了“畅销货”。
　　三、蒙洼地区“失地”农民存在的问题
　　（一）蒙洼蓄洪区相关立法缺位
　　查阅众多相关资料和法律条款，可以发现关于蓄滞洪区的工作安排和补偿问题在立法上处于真空状态，没有直接甚至间接可以参考的法条。所以蒙洼蓄洪区蓄洪的整个过程无法可依，没有指导，没有标准，对于蓄洪安排工作中出现的违法乱纪现象也没有惩罚措施。这样一种立法真空状态，就仿佛没有风向标，没有标杆，也没有受惩罚的危机感，对于蓄洪工作的安排极为不利。
　　（二）蒙洼蓄洪区国家政策不完善
　　蒙洼蓄洪区工作有相应的政策依据，即“三个法令”：国务院第286号令《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、财政部第37号令《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》和安徽省政府第37号令《安徽省〈蓄滞洪区运用补偿暂行办法〉实施细则》。
　　从上述法令可以看出，国家对蓄洪区运用制定了相关政策作为依据，但这三个法令都只强调蓄洪区的补偿，对于蓄洪区农民的搬迁、蓄洪工作的安排都没有规定，而在补偿方面，这几个法令也仅仅将焦点放在补偿资金的管理与分配上，没有对更多的补偿问题做出说明，所以蓄洪区的国家政策是很不完善的。
　　（三）蓄洪区农民缺少搬迁计划，陷入越搬越穷的恶性循环
　　走访中得知，蒙洼区农民62%没有搬迁的打算，剩余的35%表示难以搬离，其中25%没有足够资金，10%表示没有生活技能。
　　农民不愿永久搬离的主要原因是当地长期以来形成的深厚的乡土情结，但蓄洪期间的短期搬离却是无法躲避的。通过与当地政府工作人员和农民的交流得知，实际搬迁往往乱成一团：农民们心理上没有充足的准备、整理随身携带物品时丢三落四、在迁入地难以尽快适应；政府实施搬迁的时间不统一、组织散乱。总之，整个搬迁过程中，农民手忙脚乱，政府应接不暇，搬迁后大多农民因此受损，形成了越迁越穷的恶性循环。
　　（四）蓄洪区“失地”农民补偿机制问题重重
　　1、补助来源单一，补偿金额不足
　　走访中得知，农民蓄洪后有约81%的补偿均来自于政府补助，这种一揽子包的补偿方式给国家增加了一笔沉重的财政负担。据阜南县水务局的汇报材料显示，2003年蒙洼蓄洪区运用后，政府发放了7933万元的补偿金，2007年蒙洼蓄洪区蓄洪后所得补偿为8838.5万元，这对于国家财政来说是一笔不小的支出，给其带来了一笔额外的负担。
　　尽管蓄洪区的蓄洪补偿增加了国家的财政负担，但问卷数据却显示，60%的调查对象表示补偿额不足以抵消蓄洪所带来的损失，也就是说，大多数居民认为拿到手的补偿金少了。按照《安徽省＜蓄滞洪区运用补偿暂行办法＞实施细则》的规定，换算成具体补偿数额（2007年），那么农作物每亩补偿685元，经济林每亩712元，水产养殖最高限价每户不超过100万元，其中精养鱼塘每亩1850元、粗放鱼塘每亩727.5元。以农作物为例，每亩685元的补偿款并不少，但是蒙洼蓄洪区人口较多，土地人均占有量较低，拿到手的补偿款还是很有限的，而这些补偿款不足以抵消他们的农作物损失。
　　2、补偿方式不平衡，不利长远发展
　　走访中得知，当地居民在泄洪后获得的补偿方式62%是资金，物资补偿较少，占26%，而技术补偿则只有12%，各种补偿方式极不平衡。
　　
　　对于由于蓄洪而“失地”的农民来说，失去了土地，就中断了维持生活的费用，而补偿的资金可以解决农民的燃眉之急。但每次蓄洪后大量工厂、商店难以及时恢复，当地能够供应的物资种类少、数量小，会出现有钱也买不到东西的情况，因此当地居民需要物资方面的补偿。但实际获得物资补偿的农民却只有26%。
　　生活恢复固然是“失地”农民蓄洪后的基本要求，但更重要的是如何及时有效地恢复生产。洪水过后，田地积水，种子溃烂，再生产很困难，所以农业技术的指导尤其重要：如何清淤清水、购买好种子、在非下种时节合理种植保证产量，这都是困扰“失地”农民的实际问题。从长远看，农业技术指导比物质补偿更重要，因为物质补偿只能短暂维持农民的基本生活，要想长久稳定甚至更高水平地保障农民的日后生活，就要靠田里的好收成，而蓄洪后田地、种子等农业生产条件都很恶劣，如何保证好收成，则更需农业技术的支持。
　　四、蒙洼地区“失地”农民问题的建设性对策
　　（一）尽快对蓄洪区相关问题立法
　　针对蓄滞洪区立法真空这一现象，国家应尽快对其立法，对蓄洪区工作安排、补偿问题和惩罚机制都以法律形式固定下来，使蓄洪工作有法可依，使各个环节都有相应标准，使蓄洪中违法乱纪现象受到法律严惩。
　　（二）完善蓄洪区国家政策
　　国家应对蓄洪区问题高度重视，组织人员实地调查获取真实准确的信息，调动多方面专家积极探讨蓄洪区“失地”农民各方面问题的解决对策，制定完善相应的蓄洪区政策，使新政策达到这样的标准：对蓄洪工作的各个环节（如蓄洪时的工作安排、农民搬迁等）都应覆盖到，对于蓄洪补偿这个极为重要的工作，也应对补偿中出现的多种问题而非仅仅补偿金管理分配做出规定，使蓄洪区国家政策更全面更具体，更加可操作。
　　（三）制定合理的蓄洪区搬迁计划
　　越迁越穷的恶性循环需靠合理的搬迁计划跳出。
　　首先，蓄洪前政府应充分宣传，保证每个农民知道蓄洪消息，从通知到正式蓄洪时间应尽可能长，以留给农民充分准备时间。
　　其次，搬迁时政府应有序引导。
　　再次，简化搬迁程序，只要如实记录搬迁时间、搬迁人数等即可，不必在搬迁程序上过于繁琐。
　　最后，安排好搬迁农民的食宿，保证其蓄洪期间基本生活。
　　（四）层层完善补偿机制
　　1、三方共担牢固补偿金字塔，分担风险提高补偿额
　　补偿来源上国家财政一肩挑不仅造成国家财政的额外负担，而且农民也认为补偿金额不足，所以亟需变革。在蓄洪区实行洪水保险可以化解风险和减轻政府压力，是补偿的有效途径，而社会捐助也可以丰富补偿渠道。因此，在补偿来源上，国家财政、洪水保险、社会捐助应该有机结合，形成以洪水保险为基础，国家财政为补充，辅之以社会捐助的补偿金字塔。
　　2、补偿方式多样化，关注补偿的长期效应
　　除资金外，物资、农业技术的补偿要给予更多投入。资金补偿由三方共担，而后两者靠政府承担。物资补偿上，政府要多运输，合理分配，保证农民都能拿到。农业技术补偿上，蓄洪后政府应及时开展农业技术讲座，着重传授洪水过后急需的实用农业技术，保证蒙洼地区农业生产在蓄洪后迅速恢复。
　　2010年7月21号晚上9点，淮河首个洪峰刚刚顺利通过了“千里淮河第一闸”——王家坝闸。蒙洼蓄洪区因为其重要的战略意义，一时间又成了舆论的焦点。然而，在蒙洼精神被高度赞誉，蒙洼蓄洪区的人民无私地作出贡献的时候，我们是不是更应考虑到这些“失地”农民的切身利益？顾全大局，我们无法制止蓄洪，但是我们难道不应该通过更加完善的补偿机制将他们的损失降至最低？我们没有理由让已经承担了洪水的蒙洼地区在洪水过后承担更大的损失和心痛。因此，关注蒙洼地区“失地”农民问题，为其建立合理、完善、健全的蓄洪区法制、政策以及补偿机制是不可忽视的课题，这是政府回报“失地”农民的实实在在的民生问题，是构建和谐社会的必然要求，更是一种社会正义公平的表现。
　　参考文献：
　　1、阜南县水务局.淮河干流王家坝闸有关汇报材料汇编[Z].2009.
　　2、财政部.国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定[EB/OL].http://baike.Baidu.com/view/2450729.