社会保障住房政策融资创新机制的可行性分析

　　摘要：社会保障住房政策是我国政府为解决城市中低收入家庭住房困难问题的一项保障性措施，自政策建立以来，因为配套资金不到位等问题，保障住房建设供应量很难保证，无法按照计划落实指标。以廉租住房建设为例，文章提出用房地产信托投资基金（REITs）来解决廉租住房建设资金来源问题。文章的基本观点是引入REITs建设廉租住房不仅可行而且很有必要，政府应该在有关税收制度、登记制度和行业管理制度等方面加以引导和有所创新。
　　关键词：廉租住房；房地产信托投资基金；金融工具；信托计划；合规性
　　
　　一、背景分析
　　（一）廉租住房建设资金需求总量很大
　　根据我国《2009-2011年廉租住房保障》规划，3年时间要解决至少747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。粗略估算：若不考虑东、中、西部地区经济发展速度不同，统一每户按照50平方米，1700元/平方米的建造成本计算，3年我国中央和地方政府用于廉租住房的建设资金将达到6349.5亿元，其中，中央对廉租房建设的补贴资金（统一按照400元/平方米计算）约为1494亿元，归属地方政府解决的廉租房建设资金为4855.5亿元。可见，从上述数据来看，无论中央和地方政府，筹措建设廉租住房的资金总量很大。
　　（二）廉租住房建设资金不足情况普遍存在
　　目前，绝大多数省市都存在廉租住房建设资金严重不足的情况。以贵州省相关数据为例，在贵州省2009-2011年廉租住房规划中，3年内，贵州省计划将人均住房建筑面积15平方米以下的27.4万户低收入家庭纳入保障，除国家补助外，各级地方政府需要配套资金150多亿元。但是，实际情况是截至2009年上半年，贵州省到位资金仅7.5亿元，尚有140多亿的资金不能到位。根据中国社科院财政与贸易经济研究所2007年发布首份住房绿皮书，1998-2006年全国累计用于廉租房建设的资金仅为70.8亿元，2007年1月-2007年11月全国投入资金也仅为83.2亿元，远远没有满足“十一五”期间每年近500亿元的廉租房资金需求。廉租住房建设资金不足情况普遍，资金缺口很大。
　　二、原因与潜在风险分析
　　（一）廉租住房建设资金不足的原因
　　廉租住房建设资金不足的主要原因有两个方面：一是在财政收入本身有限的情况下，地方政府一般不愿将资金投入到“不能体现政绩、很难拉动地方GDP”的廉租住房工程上，政府财政配套资金不到位。二是廉租住房建设很难得到商业银行和非银行的金融企业支持，廉租住房建设资金的筹措渠道很有限。
　　（二）廉租住房建设资金不足的潜在风险
　　毋庸置疑，因廉租住房建设资金不足将导致中央关于廉租住房保障规划和制度的搁浅，城镇低收入群体人员无法做到“应保尽保”。近期在河南、贵州等地出现的廉租住房“租售并举”的现象，实际上已经把廉租住房保障对象从城镇最困难的低收入人群转移到有一定购买能力的“夹心层”上。如果都因建设资金不足为由这样“变通”，那么城镇低收入人群的住房问题可能要更难解决。所以，应该引入新的融资渠道来解决这个长期不能解决的难题。
　　三、我国房地产信托投资基金（REITs）的发展
　　（一）房地产信托投资基金的概念
　　房地产信托投资基金（又称房地产投资信托基金，Real Estate Investment Trusts 或REITs）产生于20世纪60年代的美国，是一种专营于房地产项目的金融工具，它通过向市场发售可自由流通的受益凭证，集聚众多中小投资者的资金，然后凭借专业机构的管理参与房地产项目的投资组合，最后将投资收益项目以股息、红利的形式分配给投资者。
　　（二）房地产信托投资基金（REITs）的理论研究现状
　　综观国内对REITs的研究文献，主要集中在四个方面：一是关于我国发展REITs的必要性、重要性方面的研究；二是关于对国外REITs优、缺点和借鉴意义的研究；三是关于“私募”房地产信托投资基金的研究；四是关于发展房地产信托投资基金制度和法律建设方面的研究。总之，目前有关房地产信托投资基金理论研究领域比较宽泛，但是研究深度还有待突破，特别是结合具体项目的研究更是匮乏。
　　（三）房地产信托投资基金（REITs）的实践发展现状
　　当前，真正意义上的房地产信托投资基金（REITs）在我国还不存在，现在市场上普遍操作的是一些“类房地产信托投资基金（REITs），或者称之为“私募型”房地产信托投资基金（REITs），这种类型的REITs基本上是投资于特定项目的单一信托计划，房地产公司兼有开发角色和投资角色，信托投资基金应有的组合投资、分散风险的作用不能完全发挥。但是，这种“私募型”房地产信托投资基金（REITs）发展非常活跃，融资规模很大，国家有与之匹配的法规《信托公司集合资金信托计划管理办法》做为业务支撑。
　　四、可行性分析
　　（一）合规性分析
　　1、从立法角度分析
　　客观地讲，目前我国房地产信托投资基金（REITs）所处的法律法规环境还不十分完善，还存在一些需要立法和完善的工作。但是，就目前我国已颁布的相关法律法规而言，应该说运作房地产信托投资基金（REITs）是可行的。截至2010年，我国已经先后颁布了《中华人民共和国信托法》、《投资基金法》、《信托公司集合信托计划管理办法》、《公司法》等与（REITs）相关的一些法律法规。REITs实际上是基金和房地产领域的交汇业务，因相关领域比较成熟，REITs的发展具有一定的基础，欠缺的是要有专门的“房地产信托投资基金管理办法”出台。
　　2、从项目角度分析
　　廉租住房建设项目相对于一般的商品住房或者商业项主要有如下特点：廉租住房的产权主体是地方政府；土地是采取划拨方式获取；建设资金规模较小，资金主要用于土建和市政方面；不存在滞销问题，因本身主要用于出租，所以也无关销售问题；租金水平明确，并具有相当的稳定性；从项目角度看，因廉租住房本身属于民生工程，一旦确定为廉租房工程，就不存在不合规的风险，开发过程应该会比较顺利。
　　（二）操作性分析
　　房地产信托投资基金（REITs）的操作模式就需要有针对性的调整：
　　1、募集方式
　　已颁布的《信托公司集合信托计划管理办法》第八条规定：信托公司推介信托计划时，不得有以下行为：一是以任何方式承诺信托资金不受损失，或者以任何方式承诺信托资金的最低收益；二是进行公开营销宣传；三是委托非金融机构进行推介。若要用信托资金参与廉租住房建设，则需要政府或者政府委托的国有公司与专业的信托投资公司建立合作关系，通过信托公司已有的募集渠道来筹措资金，这也与其他一般性的房地产项目信托融资募集方式基本一致，具有操作性。
　　2、融资规模
　　单一的廉租住房项目所需资金并不大，以10万平方米、1700元/平方米、50平方米/户为例，解决2000户住房困难户住房问题所需资金为1.7亿元人民币，这对于动辄二三十亿融资规模的信托融资来讲规模偏小，很难调动信托公司的积极性。为此，地方政府可以县或者市为单位，将廉租住房建设项目打包，依此来与信托公司合作则具有可行性，当然需要地方政府做大量的协调和配合工作。
　　3、参与主体
　　因为廉租住房的所有方是政府，建设主体可能是地方政府，也可能是政府委托的专业管理部门或者国有的房地产公司，建设主体只负责廉租住房的建设事宜，工程竣工后按照要求向政府交纳廉租房。按照这个逻辑关系，若要发行廉租住房信托计划，其参与主体可能有两种形式：一是政府、信托公司、投资人；二是政府委托的专门公司、信托公司、投资人。无论何种形式，都需要政府出台政策加以规范和约定后，具体业务才能操作。
　　
　　4、资金安全性
　　廉租住房建设引入信托资金，在实际操作中需要突破的环节是投资人资金的安全性问题。对于廉租住房而言，既不存在所谓的房地产项目公司，也不存在土地权证的抵押关系，因此，关于这一点需要地方政府进行创新和突破。如能否通过契约的方式约定，如果发生项目风险或者在信托计划终止投资人收回本金时，政府可用财政收入进行收购等。
　　5、信托计划的期限
　　信托计划期限《管理办法》约定不少于1年，实际操作中一般信托产品是2年-3年，廉租住房若进行信托化运做，期限应该延长。一方面，要考虑信托计划终止时投资人本金的支付问题。之所以地方政府有资金困难，才采用信托基金方式融资，如果也采用2年-3年的短期限计划，无疑地方政府是不能筹集相应的资金，相应的信托计划产品风险是不可控的。客观上只有放大计划期限，给地方政府更多的时间，来争取更多的方式和机会偿还资金。
　　6、投资回报率
　　一般的私募房地产信托基金的年投资汇报率在6%以上，低于这个水平就很难受到资金的青睐。对于廉租住房，上文也提到物业出租的风险很小，租赁客源比较稳定，并且在租金收取上也有所保证，地方政府根据政策也有相当数量的租金补贴。所以，为了吸引更多的资金投资，投资回报率不妨可以设定的高一些，在高回报率的条件下，中长期投资才有可能。
　　（三）风险控制分析
　　对于一般商业项目的房地产信托投资基金运作，存在的风险主要有三方面：
　　1、项目销售层面的风险问题
　　对于廉租住房而言，这项风险主要在于租金收益的稳定性，以及在q7QhLZl0GgEDvkUO05z8NN31Rxp6mNsko8GWg0Id1Dw=租金收益不足以支付基金投资人投资收益时，政府的租金差额能否及时补充到位的问题。对于这个风险，在项目的前期评估环节，基金公司应该就租金收益水平和政府的租金补贴政策进行广泛的市场调研，对于待投资的项目的租金收益进行详细务实、客观地评估。另外，政府也应该就此问题出台一些租金保障的办法，以打消基金投资人的顾虑。
　　2、项目合规层面的风险问题
　　因项目的拆迁、规划、土地等原因造成项目搁浅和无法继续实施。对于廉租住房而言，唯一需要考虑的是在拆迁问题上的风险，如果拆迁成本增加，以及拆迁进度受阻，对于信托计划来讲都有很大的影响。不过，信托资金完全可以在拆迁完成后进入，以规避风险。
　　3、项目管理风险问题
　　因基金管理公司的专业化管理问题造成项目亏损而带来的风险，直接影响是基金投资人不能按约定获取投资收益。对于廉租住房而言，这项风险即管理风险的规避问题。除了一般的规避办法外，对于廉租住房项目地方政府可在资金的收支环节、租金的收取环节追加更严格的管理措施和监督措施，以确保信托计划顺利实施。
　　五、结论与建议
　　综上所述，在廉租住房建设资金不足这个大背景之下，引入房地产信托投资基金（REITs）这个特殊的融资渠道非常必要，用REITs参与廉租住房建设在法律政策层面有依据可循，客观上可行、实践上有操作性。建议政府重点在如下方面进行改革创新，为REITs参与廉租住房建设铺平道路：一是建立完善相关的法律制度和政策，立法的落脚点应放在如何维持和建设一个公平、公开、透明的房地产信托投资市场之上；二是调整相关的税收制度，出台房地产信托投资基金税收优惠管理办法，如果将REITs引入到廉租住房建设，政府应该在税收方面进行让步和优惠；三是加强信息披露与监督管理工作、加强信托权证的登记管理制度。总之，通过实施一系列的制度建设和监督监管工作，房地产信托投资基金（REITs）定会在更多的领域发挥融资作用。
　　参考文献：
　　1、戴晓红.中国发展房地产信托投资基金的思考[J].经济