论房山区资源型产业现状分析与转型评价

　　摘要：文章主要探讨了房山区产业基本情况、资源型产业转型的现实意义，并对房山区资源型产业转型障碍因素进行了分析，包括资源型城市产业转型面临的共性障碍、房山资源型产业转型的具体障碍。
　　关键词：房山区；资源型产业；转型；现状；分析
　　
　　一、产业转型的现实意义
　　资源型产业是北京市房山区的传统产业，为房山区及全市经济社会发展做出了突出贡献。根据上述煤矿、非煤矿山、水泥、石灰等资源型产业企业退出情况统计来看，近年来，按照国家和北京市有关产业政策，为改善北京市环境质量，加大对浪费资源、污染环境资源型产业的结构调整力度，房山区累计关闭水泥厂、砖厂、非煤矿山、煤矿等企业1400家。截至2009年12月，有小煤矿22家、非煤矿山69家、水泥企业24家、小化工企业32家、石灰（灰粉）企业108家，共计256家。按照规划，这些剩下的资源型企业也将于2010年底前全部退出房山区的产业历史舞台。
　　近年来，房山区的资源型产业退出工作，成绩斐然。煤矿等资源型企业关闭后，房山区资源型产业退出了历史舞台，落实了房山作为北京“生态涵养区”的功能定位，也为本地区的生态、经济、社会可持续发展翻开了崭新的一页。但同时我们也应当看到：一方面，房山区在资源型产业退出的过程中，也暴露出了诸多问题，关矿地区经济社会转型仍面临诸多困难。另一方面，“退出”是手段，而不是目的，“转型”才是最终目标。“退出”任务的完成，说明了区政府对本区资源型产业退出的战略决心，同时也对本地区接续主导产业的及时补充提出了更紧迫的现实要求。针对这些问题，及时开展专题研究，提出解决思路与对策，对实现本地区资源型产业顺利退出、成功转型，统筹城乡一体化发展，实现与完善房山区自身功能定位等都具有重要的现实意义。
　　二、房山区资源型产业转型障碍因素分析
　　房山区是以煤炭生产为依托发展起来的典型工矿型城市，历史上曾是产业工人聚集的老矿区和首都重要的能源基地。20世纪90年代以来，随着首都城市布局和经济结构的战略性调整，这里的基本功能由过去的能源基地转变为生态屏障，传统的矿业开采相继关停并转。房山区作为资源型地区，与许多国内外资源型城市或地区一样，面临着许多资源型城市在转型过程中都会面临的障碍因素。此外，由于房山独特的历史、资源、位置特点，同时面临着一些自身独特的障碍因素。
　　（一）资源型城市产业转型面临的共性障碍
　　一是资源型产业过度集中。资源型产业过度集中，势必会制约城市或地区经济和产业转型。二是产业结构层次低。资源型城市产业结构层次低下，属于资源型、粗放型的传统初级产业结构，技术水平与效益较低。在其经济发展过程中往往只重视资源型工业的发展，而相对忽视了其他产业的发展。三是产业退出成本高。资源型企业随着资源的逐步枯竭，缺乏转型能力。能力缺乏的主要因素：首先是企业办社会致使企业生产成本高昂；其次是企业税赋沉重致使利润空间狭小。四是转型扶持资金短缺。由于资源型产业关停并转，涉及到生态恢复、搬迁补偿、就业培训、社会保障等等诸多项目，需要强大的财政作为支撑。而这样大的财力，单靠某一级政府的财政支撑，都会显得有些吃力。五是基建设施不配套。大都数资源型企业都有外债，房山区也不例外。另外，由于高强度的开发，资源型城市的环境遭到严重破坏。资源型城市信用环境不佳问题较为突出，恶意逃废银行债务导致金融业发展受限，企业直接间接融资困难。六是人才资源匮乏。资源型城市的技术人员主要集中在传统行业，其他专业技术人员也主要集中在医疗卫生和教育机构等，高新技术人才和高素质的管理人才匮乏。七是新兴产业生存环境差。资源型城市在环境方面的劣势，极大地限制了高新技术产业、旅游业、绿色农业等新兴产业的发展，极大地影响了资源型城市接续产业的可选择性。八是区位条件不够优越。资源型产业退出后，接替产业的选择也受制于区位条件的制约，尤其是第二、三产业。区位条件主要是指位置、交通和信息条件。
　　（二）房山资源型产业转型的具体障碍
　　1、资源型农民生计安排苦难。产业转型，意味着房山区数十万名从业人员失去工作岗位，涉及到以资源型产业为生的农民饭碗问题，农民丢了饭碗，乡村断了财路，直接经济损失巨大，社会事业发展受到较大影响。煤矿的大规模关闭使从事煤炭开采及运输、餐饮、修理等相关行业的山区农民大量失业。据统计，2005-2007年房山区资源型产业关闭转停共造成14586人失去就业岗位，占8个乡镇劳动力总量的33%。尽管通过各种渠道安置了大部分人员的再就业，但仍有4810人尚未就业，这部分失业农民基本年龄偏大、学历低、技能单一、观念陈旧，成为山区农民的“绝对失业”劳动力，几乎完全失去了收入来源。另外，已解决再就业的劳动力主要被安置在临时性的工作岗位，收入水平低，有的村因人员富余，就超编安排，轮流上岗，补助更低。被关闭煤矿大多为村民股份制，在关闭之前，村民除了享受油、米、面、煤等生活福利外，年底还可以得到每股2000元-20000元的分红，由于关矿，这些福利及分红也无法兑现。导致农民人均纯收入不升反降，与关矿前的收入水平形成巨大反差。一定程度上挫伤了资源型企业与农民的转型积极性。
　　2、各级政府财政压力巨大。煤炭产业曾是山区乡镇的支柱产业。据统计，2004年煤炭产业体系的增加值占产煤乡镇经济总量的60%以上，占产煤村经济总量的80%以上，吸纳了产煤乡镇40%以上的劳动力就业。2005-2007年，由于煤矿的大量关闭，8个乡镇的企业经营收入、乡镇税收、村集体收入分别减少169855万元、7653万元、91474万元，比2005年下降30%-70%，有的村甚至成为“零收入”村。其中，影响较大的史家营乡工业产值2006年比2005年下降40.8%，本级财政税收2007年比2006年下降25.9%，村集体经济2006年比2005年下降37%；大安山乡2007年农村经济营业收入、财政税收分别比2005年下降69.2%和42.7%；南窖乡2006年、2007年工业总产值比2005年分别下降67%和55%，农村经济总收入2006年、2007年比2005年分别下降65%和79%。由于镇、村两级收入的骤降，致使新农村建设、环境整治、村干部工资、村民福利、产业项目发展、社会保障等都失去了资金来源，农村社会事业发展陷于困境。虽然房山区政府通过多种渠道对各基层财政予以拨款、补贴，但并非长远之计，而且给区财政也带来了很大负担。
　　3、非法采矿屡禁不止，代价高昂。尽管目前非法开采处于可控状态，但非法开采并没有根除，“打非”进入死看死守的僵持阶段，稍有松懈，极易反弹，“打非”工作依然面临异常严峻的形势。具体表现在如下方面：一是非法开采打而不绝。山区煤炭资源分布广泛，有的地方存在露头煤，开采相对容易，煤炭存在高额利润的诱惑；失业劳动力得不到妥善安置，为解决燃煤及生活来源，故铤而走险；“打非”缺乏群众基础，打非队伍人员有限，山高路远，不能时时全覆盖；巡查队员在明处，非法开采在暗处，与巡查人员打游击，致使反复拉锯。二是“打非”法律依据不足，处罚轻，缺乏威慑力。乡村两级“打非”缺乏法律、法规和政策依据，执法巡查大队的“打非”工作处境尴尬，对抓获的非法开采嫌疑人没有处罚权，强有力的震慑手段少。非法开采人员采取随挖随运走的方式，导致查扣的煤炭达不到刑事处罚标准，国土、公安等部门处理起来也比较困难。三是“打非”资金紧张，无固定来源。每个乡镇都建立了打非队伍，人员工资、车辆、办公经费等开支巨大，2007年仅史家营乡年投入“打非”资金就高达2500多万元。在“打非”僵持阶段，队伍需要稳定，巡查工作还要开展，有些工程建设还要继续，“打非”成为“无底洞”。为保障“打非”成效，市财政拨付了专项经费，但只到2007年。2011年以来，各乡镇“打非”经费便失去了稳定的资金来源，致使资金缺口较大，严重影响“打非”成效的维持。
　　
　　4、资源移民困难重重。由于资源型产业转型，资源型区域的移民搬迁工程浩大，造成山区可利用资源承载人口压力越来越大。尽管2006年北京市就原则同意了房山区人口搬迁方案，但搬迁安置工程进展缓慢。具体体现在如下方面：一是安置地块的土地属性问题。用于集中安置资源区农民的移民用地包含大量的基本农田，改变土地用途的审批程序繁琐，需要报国务院批准。二是起步区项目立项迟缓。由于涉及到项目区内基本农田调整等多种原因，许多起步区项目迟迟得不到市发改委的立项审批，致使项目无法启动。三是搬迁能力及政策因素。影响矿区农民搬迁的最主要问题是资产处置、购房、就业与社保等方面，而根据目前的搬迁政策，多数农民无力搬迁。随着土地价格及拆迁成本的上升，搬迁成本将进一步加大，农民搬迁的难度一直很大。
　　5、矿区搬迁工作繁杂，工程量大。矿区搬迁工作是一项庞大的系统工程，需要各方形成整体合力。矿区搬迁问题涉及人口多、情况复杂、工作量大，是一项艰巨的系统工程，需要市、区两级政府、各部门及乡镇干部群众的共同努力。尽管房山区已成立了人口搬迁的常设组织机构，但整体推进工作不尽人意。一是来自北京市部门的支持不够，由于相关支持资金批复的迟缓，北京市层面的搬迁工作部署出现了中断，影响各部门的工作协调及有力支持。二是来自乡镇的动力不足，乡镇的主要精力还在于争取保留煤矿、发展替代产业上，对人口搬迁工作考虑少，工作积极性、主动性不够。三是区政府推进不畅，研究起步早，下手晚，动作慢，把握机遇不够及时。
　　6、接替产业发展缓慢。虽然房山区已经规划了相关功能区与主导特色产业发展基地，但总体来看，接替产业发展缓慢。原因主要包括：一是接替产业资源保障度低。由于长期的煤炭开采，导致浅层地下水疏干，河道径流量锐减，枯季干涸，地下水位大幅度下降，不仅给群众生活饮水带来不便，增加了生活成本，而且制约种养业及旅游业的发展。8个乡镇地处深山区，土地资源稀缺，土层贫瘠，近几年实施退耕还林，农业发展面积更为有限，而且大部分乡镇几乎没有预留产业发展用地。同时，由于多年的煤矿开采造成大面积的地下采空区，极易发生地面塌陷，进一步限制了发展空间。二是接替产业启动资金不足，缺乏管理与科技人才。目前，镇村经济财力普遍下降，承担日常工作运转已捉襟见肘，而获得支持的产业项目又非常有限，靠自身财力发展产业项目实属心有余而力不足，致使很多好的产业项目无法启动。乡村干部长期抓煤炭产业的生产、经营，对于发展种养、旅游等替代产业，在技术与管理上不熟悉，不适应，在做项目规划、论证、包装、争取工作时经验不足。三是接替产业项目前期投入大，审批难，后续支持少。项目前期需要做可研、初设、勘测、评估等手续，如果申请失败，费用需要自己承担；在审批环节，程序复杂，时间漫长，等审批下来往往错过了项目的最佳机遇期；农业、旅游等替代产业项目有一定的培育期，见效周期长，而项目支持一般只有建设当年，缺乏后续的支持，影响项目的效益发挥。
　　7、解决遗留问题周期长。房山区产业转型过程中的遗留问题包括关闭煤矿的伤残职工、退休职工、死亡家属的补贴问题、煤矿职工的矽肺问题、关闭煤矿等“五小”企业的损失及债务问题、农民生活燃煤问题以及原企业职工的补偿安置等问题需要解决，解决不好会影响社会安定。一是关闭煤矿后各类矿工的补贴问题。伤残职工、退休职工、矿工矽肺问题、死亡家属的补偿问题在煤矿关闭后，这些包袱甩给了乡村两级组织，由于乡村两级财力紧张，难以担负上述补贴经费，这些资源型农民的善后安置问题如不能得到妥善解决，必将成为社会不稳定的诱因。二是关闭煤矿的损失及债务问题。关闭煤矿导致企业过去投入的大量资金无法收回。三是农民燃煤问题。由于长期的生活习惯及高寒的地理特性，煤炭成为房山山区农民的主要生活能源。煤矿关闭后，区财政给予了每人一定数额的燃煤补贴，再加上当时农民家中尚有部分存煤，燃煤问题没有凸显。但这并非长远之计，随着能源价格的普遍上涨以及家中存煤的用尽，在收入下降的情况下，农民的燃煤问题日益突出。据了解，目前农民已有砍柴烧火现象，如果燃煤问题得不到有效解决，砍柴伐木会愈演愈烈，生态建设的成果将面临危机。
　　此外，房山山区基础设施薄弱。山区经济社会发展水平与平原地区相比，还比较低。道路交通、清洁能源、污水处理等基础设施不完善，医疗教育、科技服务、文化体育等社会事业发展明显滞后，符合功能定位的产业发展不够。这些都成为房山资源型产业转型过程中无法避免的障碍因素。
　　[作者单位：中国地质大学（北京）]