浅论我国土地征收中农民利益的保护

　　 摘要：土地征收是伴随着我国城镇化、工业化的不断推进而产生的普遍现象。土地征收通过征收手段将集体土地征用为国有建设用地，这不可避免地剥夺了农民赖以生存的土地，使广大农民的生存面临挑战。在征收过程中，由于目前我国土地征收立法不完善，执行不到位，农民的利益受到侵害的现象比比皆是，如何保护被征收土地农民的合法权益已经迫在眉睫。
　　 关键词：土地征收；农民利益；保护
　　 一、土地征收下农民利益的流失
　　 我国目前的土地征收制度及相关补偿制度可以追溯到计划经济时代。其征地的最终目标是实现国家工业化，征地制度是与当时计划经济体制相适应的。随着改革开放的深入进行，征地目的已并非是法律所规定的公共利益，因而频繁动用征地权、以牺牲农民利益为代价满足各类主体的用地需求，是引发当前征地矛盾和农民不满的主要因素之一。
　　 当前我国土地征收制度存在的问题是相当严峻的，对农民利益的侵害也是不容忽视。首先，表现在当前征地规模大，失地农民多。1987-2001年，全国征用耕地2400万亩以上，3400万农民因此失去了土地。根据相关资料，违法用地数量一般占用地总量的20%-30%，一些经济发达地区的建设用地指标告罄。其次，由于征地对农民补偿严重不足，界限模糊，大量征地造成的农民生活水平下降、就业无着落问题日益严重，现实中出现了大量农民“种田无敌、就业无岗、低保无份”的状况。失地农民失去的不仅仅是土地本身，而是一系列的权益，同时失去了一项重要的财产和财产权利。可见，失地农民的生存权、就业权、财产权以及政治文化、教育方面的权利和利益，均因土地被征收而受到不同程度的影响和损害。
　　 二、我国土地征收制度存在的问题
　　 （一）公共利益界定模糊
　　 土地征收是政府基于公共利益的需要而强制有偿取得农地所有权的一种措施。公共利益是其唯一的正当性的理由和依据。我国《宪法》和《土地管理法》仅对公共利益进行了原则性的规定，但都未对公共利益进行明确地界定。而且我国《宪法》明确规定土地征收的目的是为了公共利益的需要，而《土地管理法》第43条规定了任何单位和个人都可以申请征地，征地成了取得新增建设用地的唯一途径。法律上又将公共利益的概念扩大到包括非公共利益在内的所有经济建设，混淆了公共利益与商业利益的界限。在征地范围上，《土地管理法》与《宪法》也是有冲突的，《土地管理法》本身的规定也前后不一致。法律上的矛盾导致了现实中的征地范围过宽，通常商业性征地数量大于公益性项目征地数量。因此对公共利益的解释就成为职能部门和主要行政领导的自由裁量权，实践中就发生了大量打着公共利益的幌子进行非法征收的现象，国家的征地中有很大一部分是出于营利性的商业目的，公共利益泛化的后果是将一般公认的公共利益和其他利益相混淆，对土地征收的合理性和合法性造成了损害，严重损害了农民的利益。
　　 （二）土地征收相关法律不健全
　　 一套完善可行的土地征收法律法规是进行土地征收的基础。然而我国迄今为止没有一部完整具体的《土地征收法》来规范土地征收关系中各主体的权利和义务，其法律法规仅以《土地管理法》所规定的为主，其他散见于行政法规以及各部门法、地方法规中，对征地程序、补偿以及征地纠纷的解决等问题缺乏具体的规范，导致征地的随意化。另外，我国《土地管理法》规定的土地补偿的标准和范围也是不尽合理的。《土地管理法》规定了集体土地补偿范围是：土地补偿费、安置补助费和地上附着物青苗补偿费，而且土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地征收前三年平均年产值的30倍。征收补偿费是按土地的原用途进行补偿，没有考虑土地的潜在收益和资产价值，并未把土地当成资产处置。补偿标准也仅仅是使农民保持原有的生活水平，并没有考虑到农民生活水平的提高以及经济社会的进步，征地补偿远远不足以解决被征地农民的长远生计。对浙江失地农民利益保障现状的调查报告中，约72.9%的农民表示不愿意被征用土地，大部分是文化水平较低、人均年收入较低的农民；占总户数56.5%的农户认为征地补偿费太低，补偿费无法满足今后生活需要。
　　 《土地管理法》第26条规定了土地补偿费归农村集体经济组织所有，但“农村集体经济组织”这一概念是模糊不确定的，我国现有三级农村集体经济组织，如何保证在这种不确定的状态下真正落实农民的征地补偿费就成了未知数，征地安置补偿费用分配欠规范，缺乏必要的社会监督机制。
　　 （三）社会保障缺失
　　 当前我国《土地管理法实施条例》明确规定了对被征地农民安置有三条途径：一是传统的“土地换就业”，由征地单位吸纳被征地农民就业，但现在用人单位用工制度已经完全合同化，农民由于缺乏必要的就业能力和技术，在实际中难以操作。二是由农村集体经济组织安置，由农村集体经济组织利用征地补偿费，开办经营实体，但企业产权不明，主营业务不明确，资产管理能力通常在进入市场后生存举步维艰，农民连基本生活保障都没有。三是不需要统一安置的情况，即是给失地农民一次性货币补偿的办法。但农民拿到的土地补偿费相当于失业救济金，国家在农村尚未建立完善的社会保障机制，即使有些地区建立了失地农民的社会保障体制，需经安置农民的统一，但由于农民认识能力的局限性，他们也不会放弃既得利益去追求看不见的保障。农民以后的生活依赖有限的补偿费，这不可避免导致了农民拿到补偿费后由于无法找到合适的就业机会，抵御风险能力差，二次创业投资的失败。同时对生活及消费的规划不合理，出现坐吃山空的结果。
　　 三、完善土地征收中农民利益的保护机制
　　 （一）明确界定公共利益的范围
　　 严格限定“公共利益”的边界。在多数国家和地区，工商业等营利性用地职能通过购买获得。土地出售的价格和相关赔偿条款也必须经由当事人之间协商达成，政府不能利用国家或政府的强制力为一般营利法人取得土地。为防止滥用公共目的征地，各国法律对政府强制取得土地有严格限制。各国对公共利益的界定大概有两种方式：一般概括式规定，如美国；列举式规定，如日本。日本规定的公益事业范围，包括依据道路法进行的公路建设；水利设施；铁路、机场；依据学校教育法规定设立的学校，进行职业培训的大学；国家或公共团体设立的医院以及公园、广场等共35种，每一项都有详细而明确的条件限制。在征地范围的确定上，要与市场经济规律、国际惯例相一致，严格界定在公共设施、公共事业等公共利益上，才能动用国家征地权。针对我国目前的现状，可采取过渡性措施。首先将商业、娱乐和商品住宅大亨经营性用地退出征地机制，条件进一步成熟后，再将工业用地及各类开发区、工业园区退出征地范围。公共利益以外的商业性用地，通过市场化的方式来取得。对于非公共利益的用地，逐步实现由征向购的过渡，土地补偿费应体现公平合理的补偿原则，在价值上以土地专用后的市场价格计算；打破单一的土地征收方式，探索低成本和公平的城乡土地多种置换方式。政府可通过税收方式，将因政府进行基础设施建设，改良了区位和环境而增加的土地价值返还于社会。
　　 （二）建立失地农民的社会保障机制
　　 农民土地被征收后，如何保障失地农民的基本权益就成了当务之急。这里可以借鉴浙江对失地农民实行的“双低保障型”基本生活保障模式，将失地农民纳入城镇职工基本养老保险体系，衔接与城镇职工基本养老保险制度，是在城市化过程中统筹城乡社会保障，促使社会保障走向一体化的制度安排。浙江省建立失地农民社会保障的基本做法可以分为三类：一是生活保障型，把解决失地农民社会保障的着眼点放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障与基本养老保险之间。保险资金由个人、所在地和政府共同出资。二是社会保险型，即把征地后需要安置的人员统一纳入城镇职工基本养老保险。将被征地人员所需社保安置费用一次性划拨劳动社保部门，统一纳入城镇职工养老保险。三是社会保险与生活保障结合型，对退休年龄段实行基本生活保障，劳动年龄段参加城镇职工基本养老保险，未到年龄段一次性发给征地安置补助费。建立被征收土地农民的社会保障，应遵循互让互利原则，让群众满意，让政府能接受，在保障资金方面，做到政府、集体、个人共同出资的原则。
　　
　　 （三）完善土地征收相关法律法规
　　 健全相关的法律法规，并对地方政府加强监督。农民土地被征收时要有法可依，并要加强对地方政府的土地征收权力的监督，杜绝滥征、强征土地。对“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收”类笼统的说法要进行细化，制定明确的标准，防止违法乱征土地。同时对那些损害农民利益的条款进行修改，如征地补偿标准问题，安置补助费的补偿标准问题等，以土地原有用途和产值进行补偿是不合理的，没有考虑到土地的潜在收益和市场潜力。规定合理补偿标准，包括地价补偿、地上物补偿等，都有明确的法律要求政府必须给予被征地者公平合理的补偿。目前的情势迫切需要制定一部位阶高、可操作性强的《土地征收法》，使征收农民土地有法可依，农民的申诉有法律的保障。明确公共利益的内涵、非公共利益用地取得方式、集体土地使用权如何流转、补偿范围和标准、安置方式的确定以及征地操作程序等方面的问题，防止征收中普遍存在的征地不规范现象。
　　 （四）多元化的补偿安置方式
　　 由于当前我国对被征地农民的安置方式比较单一，现实中大多数的做法是给予一次性货币补偿的方法，没有考虑到农民的就业和保障问题。因此，解决这一问题最根本的途径就是以“土地换就业”，实践中就要探索多元化地补偿安置方式。
　　 杭州市在解决这一问题上的做法是促进失地农民的再就业作为基本保障的可靠基础，妥善安置为必要补充。通过构建多元化的就业培训机制，提高失地农民的素质，培养就业技能，构建创业带动就业的创业培训机制，引导失地农民自主创业，自谋职业。政府要制定优惠政策，在税务、工商、信贷等方面给予优惠。劳动社会保障部门要积极为农民提供就业服务，不断拓展就业服务功能，形成多功能的就业服务机制，优先安排困难失地农民再就业。实行多元化安置是解决农民长远生计的必要补充。突出社会保险安置，并创新其他安置方式。杭州市是全国范围内较早实行征地留用地制度的城市之一，这在城市建设和保护农民利益之间找到了一个平衡点：集体经济组织可以在符合国家产业政策的前提下，利用留用地发展产业经济，村集体和失地农民因此获得较长期稳定收益或就业岗位，在一定程度上弥补了“招工安置”、“货币安置”存在的不足之处。但是，从解决民生问题的高度，失地农民的安置还应该采取多形式、多渠道、多元化的方式。将留地安置、货币安置、住房安置、用地单位安置以及社会保险安置结合起来，最大程度地保障失地农民的长远生计和权益。
　　 随着我国经济发展和社会进步，城市化进程不断深入，利益格局也在进一步调整中，被征收土地农民的生存问题和相关权益的保障问题也日益突出。要规范土地征收程序，健全征收法律法规，进行多元化的安置与补偿，最大程度地保障被征收土地农民的切身权益，唯有如此，才能促进和谐社会的构建，促进经济的稳定可持续发展。
　　 参考文献：
　　 1、周其仁.产权与制度变迁[M].社会科学文献