关于住房公积金改革的若干思考

　　摘要：住房公积金制度从1991年开始在中国实施以来获得了广泛的运用，成为中国住房制度的重要组成部分。但随着社会经济环境的变化，住房公积金制度在实施过程中逐渐暴露出一些问题。本文从住房公积金的功能再定位、资金属性、归属权以及区域化管理体制等方面对住房公积金改革进行探讨。
　　关键词：住房公积金；改革；功能再定位；资金属性；归属权；区域化管理
　　中图分类号：F293.3
　　
　　住房公积金制度从1991年在中国实施以来获得了广泛的运用。2008年末，全国住房公积金缴存余额已经超过1.2万亿元，缴存人数超过7700万，累计为961万户家庭发放了1.06万亿元优惠个人住房贷款，无可置疑地成为中国住房制度的重要组成部分，在国际上也得到了很多瞩目和称赞。但随着社会经济环境的变化，住房公积金制度在实施过程中逐渐暴露出一些问题。其中，有一些是枝节问题，如住房公积金被用于避税、贷款手续麻烦、资金使用效率低下、管理不善、监督不到位等现象，以及包括世界银行（2006）所指责的运行和使用中的不公平、存款利率过低、中低收入职工使用机会少，造成“劫贫济富”等问题，都是通过加强管理可以完善或改进的。但有些问题是制度的根本性问题，以前一直被忽视，而如今已经发展到了威胁制度生存的地步，急需尽快处理。笔者试着对最重要的一些问题进行梳理和讨论。
　　
　　一、住房公积金的功能再定位
　　
　　从住房公积金的原始定位来说，设立当初包含归集住房资金、强制性让居民养成进行住房储蓄用于住房消费、推进住房制度货币化改革等重要出发点。但目前城镇住房的货币化和市场化改革都已经基本完成，不再有这些需要，那么住房公积金的发展目标和定位何在？在目前居民住房消费已经养成、住房金融手段已经比较丰富的时候，住房公积金存在的意义何在？这些可能都需要重新思考。
　　对于住房公积金制度所服务的目标客户对象，现有政策法规都没有给出一个明确的答案。在1994年《暂行规定》中提到实施住房公积金是为了提高职工解决自住住房能力。1999年《条例》提到的是维护住房公积金所有者的合法权益，提高城镇居民的居住水平。但这里的职工或居民是一个模糊的概念。从经济学来说，个人可支配收入是影响住房消费的决定性因素。由于市场经济下个人收入差距的客观存在，必然造成住房可支付能力的差别。由于可以从市场自由选购，高收入者一般不存在住房问题，存在住房问题的主要是中低收入者。那么，市场经济下，住房公积金到底应该为“哪些”职工解决自住住房能力或居住水平提供帮助？是否应该定向为服务于中低收入职工？
　　如果目标定位不明确，仍然实行最初开始的“普惠制”，现有的“配比缴存”、“缴存免税”、“低存低贷”、“贷款以余额倍数计算”等原则和优惠措施，在实际中都更有助于中高收入居民，其结果是不仅将不能促进中低收入职工住房问题的解决，还可能恶化，而且会对社会公平产生深远的影响。
　　有研究者认为，住房公积金应该是住房保障的重要内容，当前的主要问题是防止“劫贫济富”，不能让住房公积金的好处都给了中高收入阶层，而应该偏重于低收入者（世界银行，2006）。但也有研究者认为，住房公积金应该定位为服务所谓“夹心层”，本身不是住房保障体系的内容。
　　住房公积金目标客户模糊的根本原因就在于住房公积金制度的核心定位是住房金融还是住房保障不够清楚。
　　如果住房公积金的核心定位是住房金融，是一种（职工/缴纳人内部）解决住房问题的融资机制安排，那么其目标群体就应主要是中等和中高收入群体，这样可以降低住房公积金的运营风险。但住房问题主要存在于广大中、低收入职工中，这种定位对于解决民生问题的贡献是有限的。如果住房公积金的核心定位是住房保障，那么其目标群体主要应是中低收入群体，这可能存在住房公积金缴存不足和运营风险过大的问题，现行的无住房补贴的住房公积金运营机制与目标定位存在矛盾。如果目标定位不明确，现有的政府强制、单位配比、资金免税等优惠鼓励政策存在的必要性就都要重新反思了。
　　之所以当初很适合国情的住房公积金制度在当前出现问题，根本原因在于住房公积金制度没有“与时俱进”。在制度设计和推出之初，20世纪90年代初期，中国市场经济还没有开始，居民收入差距相对不大，如1990年基尼系数为0.348（其中，城镇居民内部为0.24），处于国际公认的相对合理的水平。在这种背景下，住房公积金那种人人有份、户户贴补的制度是合适的，不会引起什么异议。但问题是，市场经济给中国带来的不仅是人均收入的大幅度增长，也带来了各阶层收入差距的两极分化。1995年中国基尼系数上升到0.38（城镇居民内部为0.28），2000年更一举突破0.4的警戒线，达到0.417（城镇居民内部为0.336），2006年更达到0.47（城镇居民内部为0.356）。2007年城镇居民收入最高10%家庭的人均年可支配收入达到4.02万元，而最低10%家庭的人均年可支配收入则只有4604元，不到前者的12%（以上资料根据《中国统计年鉴》）。
　　在这种背景下，住房公积金一视同仁地“普惠”性补贴，显然已经不合时宜了，必然要改变，以适应新时期的社会变化。
　　我们的意见是：定位问题，涉及到住房公积金制度的根本，需要慎重和全面思考。住房公积金从根本性质上来说是住房金融的一种，因为其目标与功能都是以作为住房开发与消费服务的融资机制而存在。因此，无论其将来是定位为以服务中间以及中上收入人群住房消费为主的普通住房金融业务，还是侧重中低收入群体住房保障的政策性住房金融工具，其未来发展方向都必须和中国公共住房政策的目标宗旨、中国公共住房金融体系的构建协调一致，并要符合中国住房市场和宏观金融体系的发展进程。但基于我国商业住房金融已经取得比较蓬勃的发展，住房公积金未来总的原则应该是从“普惠”转向“特惠”，集中为部分人服务，尤其是需要通过公共部门力量来帮助解决住房问题的那部分人。否则，住房公积金在整个住房金融体系中就丧失了特色和立足点，失去了存在的价值和必要性。在这个原则指导下，未来住房公积金应积极为住房保障体系建设提供服务和支持。
　　虽然住房公积金将来的立足点在于为中低收入群体住房保障体系建设提供融资服务，但从住房公积金目前已经拥有的良好的广泛群众基础和社会认可度来看，肯定不应该轻易放弃现有的群众基础，尤其是中高收入阶层的参与。而且，从其拥有稳定资金来源的天生制度优势来看，只要有关政策设计得当，完全有可能为多个收入层次的居民群体的住房改善需求提供不同程度的服务，完全可兼顾大众性和保障性。
　　
　　二、住房公积金的资金属性再思考
　　
　　住房公积金的资金属性到底是怎么样的？是像养老金和失业保险那样的社会保障制度，还是个人性质的储蓄计划？或是建立在个人储蓄计划基础上的互助基金？长期以来，这个问题并没有一个明晰的答案。1994年《暂行规定》在第二条中提出，“住房公积金是一种长期性住房储金”，后来各版本《条例》一直沿用这个说法。但何为“长期性储金”，本身也是一个模糊的说法。
　　结合历史背景，这里总体上体现出长期住房储蓄的意思。所谓长期住房储蓄并不稀奇，个人可以自己独自进行，也可以和别人合作进行，如德国式合同住房储蓄。但住房公积金的特殊性在于，它是政府通过法律强制要求职工个人有义务进行长期住房储蓄。这其中有特定的历史背景。政府希望职工个人能进行长期住房储蓄，以便在需要职工个人对住房消费独立负责的时候，职工个人能自觉地同时也有能力把住房消费放在生活开支中的较优先地位，这正是当时推进房改的迫切需要。但问题是，当今天很多人已经能独立承担较高水平住房消费的时候，还要不要强制呢？强制的依据何在？要回答这个问题，首先要对住房公积金的资金性质给予明确答案。
　　
　　我们以为，住房公积金虽然由于政府强制参与而看起来像养老金这种类型的社会保障金，但其本身不能看作是社会保障资金的一种，其根本性质应该定义于“个人储蓄计划基础上、有政府力量参与的共同互助基金”。因为其制度设计中没有现代社会保障制度那样有成员之间交叉补贴的要求和收入再分配的效应①。如果观察住房公积金的模板——新加坡中央公积金制度，就可以更认同这个论断。尽管新加坡中央公积金制度在国内得到很高的评价，但有学者明确指出，这种制度安排“不是社会保障制度，只是一项国家强制执行的储蓄计划，成员之间没有互济性，与社会保障的本质即社会性和互济性不相吻合”（童星，2002：125）。
　　那么，既然不是社会保障，政府还有什么理由去强制参与呢？我们以为，在当前条件下，政府对本该属于个人行为的住房储蓄进行强制性要求，仍是适宜的公共政策。这不仅是出于引导个人住房消费优先确保得到稳定资金来源的考虑，也是互助性基金壮大发展的内在需要。
　　强制性的储蓄计划，让我们很容易联想到养老金。养老金的目标是为所有人提供退休之后的最低社会保障，这里既有代际支付转移（即工作者为退休者出资），也有横向支付转移（即高收入者补贴低收入者）。如果政府不进行强制，稳定的高收入者肯定选择自己为自己提供养老保障，只有高风险的低收入者才会自愿参加社会统筹的养老金，逆向选择机制下的养老金体系很快会崩溃（袁志刚，2005）。基于类似的道理，住房公积金如果要发挥住房融资方面的作用，必须要坚持广泛参与，特别是让高收入者参与，才能汇集足够的资金池。否则，单靠低收入者自己的个人储蓄计划，是永远没有办法解决自身的住房困难的。当然，如前所述，两者的差别是显著的。养老金体现为高收入者补贴低收入者，有隐性税收的含义，而住房公积金只是通过广泛参与来形成住房资金的规模效应从而让每个人都得益，是建立在基本平等基础上的互助。事实上，目前还有很多抱怨和指责，认为现行规则下高收入者得利多于低收入者（世界银行，2006）。坚持强制要求意味着，从公共利益角度来看，即使一些个人已经享有较高的居住水平，也仍然有义务参与长期住房储蓄，发扬互助精神，帮助更多的人共同提高居住水平。当然，虽然是强制参与，但参与也是符合他们利益的，从中他们也可以受益。这个目前是通过政府强制企业配比、缴存免税等优惠鼓励政策来实现的。
　　从这个角度说，如果住房公积金足够成熟、资金规模足够大，只要制度设计合理合适，未来取消强制，住房公积金改为自愿或半自愿参与，也未尝不可。
　　因此，虽然我们提出当前住房公积金有为住房保障服务的内在要求，但不代表其本身是住房保障制度。就如商业银行、房地产投资信托基金(REITS)、保险公司都可以为住房保障体系服务，但它们本身都不是住房保障制度的内容。虽然住房公积金不是住房保障制度，但为住房保障体系构建提供服务和支撑的潜力是巨大的。
　　
　　三、住房公积金的归属权
　　
　　住房公积金的产权界定是当前关于住房公积金的研究中另外一个很棘手的问题。由于住房公积金最初是作为房改的配套措施被提出来的，其制度设计带有很多特殊的时代背景，虽然后来几经修订，但仍有很明显的时代局限性。如1994年《暂行规定》第二条中明确，住房公积金“归职工个人所有，作为职工个人住房基金”，提出住房公积金全部归于个人，显然是为了推进货币化房改的方便，为把之前一向是单位与政府负担起来的住房消费责任转移给个人提供前提。这样的做法，虽然适应了当时特殊的历史背景，但为后来住房公积金的发展留下了隐患。如2002年《条例》提出住房公积金增值收益用于廉租房建设，二者产生了冲突。
　　张泓铭等学者认为，“既然住房公积金本金属于职工个人所有，那么在当前条件下，这部分增值收益也只能属于全体储户共同所有”。因而，他们认为，住房公积金增值收益用于廉租房建设很不合理。在2009年初建设部提出用沉淀住房公积金资金用于保障性住房建设甚至写进政府工作报告之后，更是在社会上引发了住房公积金资金包括增值收益分配到底谁有权动用的激烈争论。有很多人提出，既然根据《住房公积金管理条例》，住房公积金属于个人所有，那么住房公积金所服务的目标群体就应当只能是缴纳住房公积金的职工，住房公积金资金包括增值收益也只有缴存人才有资格动用。住房保障是社会公益事业，理应由政府财政出资，而不应染指具有私有属性的住房公积金。
　　这个问题如果回答不清楚，住房公积金为住房保障服务的任务就很难推进。
　　我们的看法是，住房公积金有“半公共品”性质。其中“公”的成分来自国家对1：1配套的强制力和对于帐户归纳资金的免税优惠，这在法律上保证了国家有权利征调借用住房公积金资金用于保障性公共住房的建设与运营。也就是说，虽然缴存人是原始出资人，但公共部门对资金池的形成所起到的贡献与作用绝不可忽视，也要得到体现。然而，毕竟“私”的成分更为根本，这就要求具有稳健的安全性和一定的投资回报性。
　　因此，我们主张，政府或公共住房部门可以通过借用住房公积金沉淀资金用于住房保障建设，但必须是以有偿的方式。有关公共部门不仅要还本，也要付利息。利率应至少不低于同期存款利率。以廉价贷款的形式支持住房保障建设，是住房公积金缴存人为公共利益作出的最好贡献。同时，从可持续发展的角度也应做到循环利用。
　　四、住房公积金区域化管理体制是否应改革
　　现行的住房公积金管理体制是以市为管理单位的，由于不同地区实行住房公积金制度的时间不同，城市规模与居民收入水平存在差距、住房市场的发育程度高低不等，最终造成了不同地区、不同城市住房公积金的归集规模、使用规模存在较大差异。如，我国东、中、西部住房公积金缴存人数和缴存额呈现明显的差异，东部地区住房公积金归集和使用额度高，而中西部地区少。
　　公积金的地区发展不均衡与属地化管理之间存在内在矛盾。在经济发达地区，房地产市场繁荣，贷款购房普遍，贷款规模持续扩大，甚至出现了资金不足；在相对欠发达地区，贷款规模较小，资金大量沉淀。住房公积金实行属地化封闭管理，地区间的资金不能相互调用，导致了局部地区有钱无贷，部分区有贷无钱的局面；同时，公积金的贷款组合没有进行充分的风险分散。在经济发展相对缓慢的西部及中部地区，住房公积金总体资金运用率平均不足50%。住房公积金属地化管理造成了我国住房公积金的运用率较低、资金沉淀较大以及资金的低效配置。2007年，全国住房公积金扣除必要的备付资金后的沉淀资金为2186.55亿元。
　　住房公积金地区间流动性不足带来的另一个问题是住房公积金地区运营风险大，风险无法有效分散。在沿海和经济发达地区，住房公积金个人购房贷款发放率较高，资金运用率平均达到75%以上，上海、北京、天津、南京、杭州等城市的住房公积金资金使用率达到80%以上。尤其是2009年以来，各地政府在救市风潮中纷纷出台了放宽住房公积金贷款条件以刺激住房需求的政策。因此，这些地区住房公积金中心蕴含的流动性风险正在一步步超越危险的临界水平（陈杰，2008） 。
　　我们的对策建议是：协调地区缴纳比例，增加全国统筹，利用规模效应对抗风险和服务更多居民需要。必要且可行的改革方向在于把目前各地分散的住房公积金体系逐步转变整合成为一个全国统一的专业政策性住房金融机构，在执行政府规定的政策性住房金融业务的基础上，严格实施规范的风险管理和内控机制。在这一体系下，各地分支机构在业务管理上可以根据本地情况有一定的自裁权利和自由度，但仍需要全国中心和统一的运作原则。更重要的是，资金要实施全国统一集中调度，以强化整体的抗风险能力。
　　
　　注释：
　　① 住房公积金可以比照养老金的地方是：两者都有个人和单位缴费部分。但养老金的单位缴费部分要进入社会统筹，而住房公积金缴存则全部进入个人账户。