公共服务改革视阈中的地方政府竞争力探析

□ 李朝智

（云南省委党校，云南 昆明 650111）

公共服务改革视阈中的地方政府竞争力探析

□ 李朝智

（云南省委党校，云南 昆明650111）

在社会转型的关键时期，我国地方政府的公共服务能力已成为政府竞争力的核心要素。公共服务的特殊职能使地方政府间的竞争越来越从过去仅仅或特别重视经济和政治方面的竞争转向更重视社会性公共服务的竞争。本文认为，地方政府公共服务竞争取胜的关键在于其公共服务的竞争力，公共服务竞争力是现实能力与未来潜力的统一。当前，需要通过改革创新，继续转变政府职能，切实转变发展方式，不断改进服务机制，加快基本公共服务均等化进程以及加强绩效管理等途径提升地方政府公共服务竞争力。

公共服务；地方政府；竞争力

在经济实力具备相当基础的假定前提下，政府竞争力或能力的本质就是政府公共服务供给能力。[1］经过多年的努力，我国地方政府公共服务的成绩斐然，但在一定程度上也呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低、水平趋同”的基本特征。因此，分析当前地方政府公共服务的动力因素，加快公共服务改革，对于转变发展方式，不断改善民生，提升地方政府公共服务竞争力具有重要意义。

一、地方政府公共服务竞争动因分析

公共服务本身具有复杂性、公共性、公益性、公平性等特征，学界至今对于公共服务的概念还没有一个完全统一的定义，加之分析与研究视角不同，对其理解也有所区别。公共服务按属性的不同，可以分为纯公共服务与准公共服务；而根据公共服务的基本功能，政府提供的公共服务可分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务三类。[2］（p24）如果根据政府职能特征，公共服务又有广义和狭义之分。广义的公共服务是与私人服务相对应的，狭义的公共服务即社会性公共服务。是指政府四大职能中平行于“经济调节、市场监管、社会管理”的部分，主要包括基础教育、医疗服务、公共卫生、社会保障、就业服务、环境保护、科技服务等内容。根据政府公共服务的特性不同，又可区分为一般性公共服务和基本公共服务。所谓基本公共服务，就是指那些主要由政府提供、由公共财政全额支付、以全体公民为受益对象的公共服务，它是范围最广、数量最大、最直接的公共服务；而在政府提供的公共服务中，除基本公共服务以外的其他公共服务就是一般性公共服务。[3］根据我国现阶段的综合国力，结合国际经验，一般把我国现阶段基本公共服务的重点界定在：就业服务、社会保障、义务教育和医疗卫生等几个方面。狭义社会性公共服务的概念更加具体并有针对性，利于从 “基本公共物品”的视角来界定政府公共服务概念，并且更符合政府公共服务战略重点的确定及正外部性最大、政府最具有比较优势、社会福利效应最大化、兼顾公平与效率等基本原则。

地方政府公共服务竞争力概念的提出是基于现实地方政府竞争状态发展变化的需要。1997年，世界银行的年度报告《变革世界中的政府》指出：“政府的作用再度成为人们讨论的焦点，无论是发达国家还是发展中国家的政府，都对政府能力提出了新的要求。这种能力就是指有效地采取并促进集体性行动的能力。而从产出来看，政府能力就是政府提供公共产品和公共服务的能力”。经济学家布雷顿在《竞争型政府》中指出，地方政府的竞争首先是一个事实，财政分权无疑增加了地方政府竞争的强度，但问题的关键是要找出是什么因素强化竞争，即竞争的资源和动机是什么，以及竞争的时间长度，即竞争的可持续性。他认为，应该把各级政府看作某种特殊产品或服务的生产者，关注的问题不是提供什么、不应该提供什么，而是政府实际提供的所有产品和服务，这是政府竞争力的体现。[4］我国地方政府间的竞争是经济、社会发展与转型过程中的必然现象。首先，随着我国政府改革的深入和分权的出现，在经济和社会的转型过程中，地方政府作为一个独立的经济利益主体的趋势越来越明显，特别是自分税制改革后，地方政府获得了明确的地方税收收益，成为相对独立的经济主体。与此同时，市场经济发展在客观上不断地消除限制资源流动的壁垒，使得生产要素的跨区域流动成为可能，因而地方政府间的竞争与合作也不可避免地在多层面以多种形式展开。竞争的根本途径是通过面向服务的制度竞争、技术竞争、优质公共服务与物品供给以及提高政府效率等来吸引生产要素流入，并通过国有和集体经济直接参与实际经济活动而加以实现，公共物品与服务竞争成为中国地方政府之间竞争的主要内容。[5］竞争初期的形式主要集中于经济资源以及生产要素和政治优势地位，但随着国内外政治、经济、社会环境的变化，目前则向更重视公共服务竞争转变。但无论何种形式，竞争总是缘于资源的稀缺性。由于地方公共服务是特定区域人们获得利益的重要方式，也是构成人们实际利益的重要内容；地方公共服务水平是吸引要素流入的基础性环境条件，也是地方政府获取本地居民支持或赞同的重要砝码，加上如今政府职能转变及服务型政府建设的政策导向作用以及转变地方经济发展方式的迫切需要。因此，地方政府之间的竞争便越来越需要从过去仅仅或特别重视经济和政治方面的竞争转向更重视社会性的公共服务的竞争，即扩大地方公共服务供给数量和提高公共服务质量，以此来满足本地社会需求并吸引区域外要素流入本地，提高本地的经济及社会的发展水平。其次，地方政府在决策、供给地方公共产品与服务方面的能力不断增强，打破了以往由中央政府统一计划、筹集、分配公共经济资源，提供公共产品和服务的模式，地方公共服务的投资权、资源配置权归于地方政府，地方政府实际上就取得了对大多数公共事务的决策权。在这样的情况下，地方政府有能力利用这些权力为地方经济、社会发展提供公共服务，通过提供优质的公共物品与服务，加快基础设施建设，提高产业配套能力，为本地企业提供优良的生产环境，为外资和外地资金提供理想的投资环境，为人才提供好的技术发展平台，以推动当地经济与社会的快速发展。加之地方政府更了解本地公众的偏好，需要其支持和配合，因而地方政府所提供的公共服务的质和量更符合本地公众的需要，更具有针对性和效率。显然，当前公共服务竞争已成为地方政府竞争中一种最为重要的形式，也是地方政府改进公共服务质量、满足公共需求的最重要的动力。

地方政府公共服务竞争取胜的关键在于其公共服务的竞争力。各地方政府对公共服务理念认识的不同以及所需的资源条件和财力的差异，有能力提供数量和质量更高的公共服务的地方政府对各种生产要素拥有更强劲的吸引力，可能在竞争中居于优势地位。这种公共服务竞争力就是在某一地域范围内，地方政府通过一系列的制度安排、机制设计和政策措施来直接或间接提供比竞争对手（其他同级政府）更充分、更优质的公共服务，提高本地居民及企业的满意度，吸引可流动生产性要素的流入，以维持本地政府的稳定性，增强政府的优势性地位的现实能力与未来潜力。[6］公共服务能力是一个相对静止的概念，主要反映的是现实的状态，而公共服务竞争力则是一个动态的行为过程，它是现实能力与未来潜力的统一。其竞争力的计算公式应该是：“地方政府公共服务竞争力＝公共服务供给现实能力×公共服务增长潜力”，而未来潜力的关键主要在于不断创新的能力。其中，公共服务创新的关键在于切实把握好公共物品的属性和政府与市场的关系，既充分发挥市场及竞争机制的作用，又发挥政府及其公共服务的独特功能，大胆改革和创新公共服务的制度安排、机制设计和政策措施来增进政府公共服务的潜力。[7］

二、提升地方政府公共服务竞争力的路径

⒈进一步转变政府职能，注重机制创新。政府职能转变的内涵随着改革的发展、认识的提高不断发生变化。当前，许多地方政府面临的困境是职能转变不适应发展的需要，正如经济学家吴敬琏所言：“是政府配置资源的权力太大”，承担的经济职能过多。并把GDP增长作为政绩好坏的主要考评标准，甚至认为经济发展是赚钱，社会发展是花钱，单纯追求经济增长，忽视了社会发展的价值，普遍出现社会事业和民生方面的“短腿”现象。因此，应反思政府职能转变过程中存在的问题，针对目前国内外环境变化的实际，对地方政府职能的转变做进一步梳理并优化调整，以适应我国社会转型的要求，把政府的职能重心确实从管制转移到公共服务，从“经济中心”转到“民生中心”上来。一是确定优先顺序的供给机制。重新界定政府角色意味着必须调整公共支出的重点和公共服务顺序，减少政府行政费用支出，利用转变经济发展方式的契机，解决好民生问题，支持那些具有较高优先性的公共物品和政府职能。在公共服务提供方面根据近期和长远的发展需要以及资源和财力状况，根据公平与效率平衡、更注重公平的原则，分清重点、主次和先后顺序。二是建立合理的权利、责任划分机制。要保证在各级政府之间有一个运行良好的职责分工和资源划分的制度，特别是需要一套有效运作的政府间转移支付体系，即一个合理有效地划分支出责任、分享收入并能实行平等化的转移支付体系。三是改革并完善供给与监督机制。国内外公共服务改革的经验表明，为了保证服务提供的效率和有效性，需要合理界定政府角色。政府的责任在于保证人民群众能得到数量、质量和成本都很合理的公共服务，而有效的和高效率的公共服务提供需要公共部门、私营部门以及公民的合作。因此，在积极探索多元化供给方式的同时，应重点强化政府监管方式、监管手段和监管责任。

⒉切实转变发展方式，加大改善民生的投入力度。改善民生是发展、改革的出发点和落脚点，是以人为本的具体体现。经济发展方式转变的最终目的就是改善民生，而坚持发展以改善民生为中心、以公共服务为内涵的社会事业，又会促进经济发展方式的较快转变。公共社会事业的发展既可以推动经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，又可以有效发挥社会事业承载政府公共服务、服务社会公众等利益协调功能，为转变经济发展方式提供制度保障和良好环境。改善民生的核心要素之一就是公共财政的投入，财政投入的数量与质量对于社会建设目标的实现将起着决定性的作用，也是体现地方政府公共服务供给能力的关键。从目前公共服务的投入看，基本是两种方式：“中央出钱，地方出钱”和“中央出政策，地方出钱”，在公共投入中地方政府承担了主要角色。如在2010年1－7月全国财政教育支出中，中央本级的教育支出仅占6．1%多一点。完整年份的情况也类似，2008年中央财政的教育支出仅占当年的财政性教育经费的15．27%。[8］我国大约70%的公共支出发生在地方（即省、市、县、乡），其中55%以上的支出是在省级以下。地方政府（地、县和乡）担负着相当沉重的支出责任，特别是县乡两级，它们共同提供庞大而重要的公共服务，包括70%的预算内教育支出和55%－60%的医疗支出。地级市和县级市负责所有的失业保险、养老保险和救济。[9］当前，我国公共财政体制的核心问题是中央和地方的事权与财权不匹配，权责界定不明晰，严重弱化了地方政府公共服务供给能力。因此，一是需要尽快制定相关的法律法规，进一步规范和明确中央与地方政府公共服务的权力与责任，尤其是公共服务财政投入的比例。按照建立服务型政府、公共服务与经济社会相协调的基本要求，从监管、付费和直接提供三个方面合理界定各级政府应承担的职能，确定公共服务机构改革名单，明确哪些公共服务机构由政府付费、哪些公共服务机构由社会提供，并且逐步明确中央政府与地方政府所提供公共服务的范围、资金以及应承担的相应责任。二是完善地方政府公共服务重点投入机制。应当尽快使中央财政转移支付资金重点用于中西部地区，使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得以改善，逐步缩小地区间基本公共服务过大的差距。在中央加大转移支付力度、确定基本投入原则的同时，让地方在中西部革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区进行试点，积极探索区域间实现基本公共服务均等化的有效途径。

⒊不断改进服务机制，探索多元供给途径。现阶段，我国地方政府在公共服务过程中普遍存在垄断现象，市场组织和社会组织在公共服务供给中的参与程度不高，尤其是在一些经营性公共服务及公益性事业、社会性公共服务领域。不仅导致了高成本、低效率的问题，而且单一的政府控制公共服务生产和提供也导致公共部门规模膨胀，财政负担过重，公共资源配置效率低下，公共服务供给不足等诸多积重难返的问题。低效往往不是由于公平造成的，恰恰相反，是由于不公平造成的。对任何服务提供方式而言，决定其效率和效益的核心因素是竞争。换言之，特定安排方式所包含的竞争在很大程度上决定着该种安排的效率。[10］（p68）在公共服务体系中有四种角色：消费者、生产者、安排者及成本承担者。政府公共服务是公共服务的一种，是由政府作为安排者、生产者或成本承担者或多种角色兼而有之情况下的公共服务。[11］发达国家公共服务供给的理论与实践表明，政府、社会组织和市场组织在公共服务供给中各具优势，三者“合作”供给公共服务的效率倾向于最优。但民营化具有多样化的内涵和表现形式：既可以是“政府责任”的市场化——把本应是政府“份内职责”的公共服务推向市场，也可以是“提供机制”市场化——在政府承担安排者责任的前提下，推行公共服务生产过程的市场化，通过多元生产者间的竞争降低成本，提高效率和质量。[12］地方公共服务民营化改革应坚持“提供机制”市场化的方向，遵循公平与效率的均衡、角色与责任统的一原则。一是地方政府应根据各地的实际需要以及财力状况，结合公共服务本身的特点，综合运用多种治理工具实施分类改革和管理。在公共服务的供给上，适当引入竞争机制，运用市场化、社会化的手段增加公共服务的供给。选择一些具有部分竞争性或部分非排他性特征的公共服务，通过委托代理、合同外包、许可经营、用者付费、内部市场等多种方式，引入社会资本参与供给或政府与社会组织及私人资本合作供给，实现地方公共服务供给的主体多元化、资金来源多元化、公共服务社会化和市场化。对于公益性很强的公共服务，如基础教育和医疗卫生等仍主要由政府直接提供；对于公益程度相对较弱或因其自身特点不宜由政府直接提供的公共服务，就交由非营利机构承担，政府通过直接或间接资助的方式以及相关的规制性手段鼓励、引导其发展；还有一些公共服务可以由政府出资向市场主体购买。二是政府应当在公共服务中发挥主导作用。尽管公共服务提供中引入其他供给主体和市场化的管理手段，但并不意味着政府责任的退出。政府在公共服务的规划、付费、监管等方面仍发挥着主导作用，不能以公共服务供给模式的市场化、多元化探索来模糊政府公共服务的主体责任，而是要明确不同的角色和责任，强化政策指导、法律规范、市场预测、管理监督等职能，建立公共服务定价机制，引导利益相关方共同参与对公共服务的合理定价并进行严格监督。

⒋加快基本公共服务均等化进程，破除二元结构。现阶段如何实现基本公共服务均等化，其实质是政府如何提供公平、公正的公共服务。如果说前30年我们追求的是增加经济总量的发展，那么，现在我们要做的应该是怎样走向“共同富裕”。因此，政府必须在公共服务层面上更加突出公平，通过提供有效的公共产品和服务，保障基本公共服务均等化的实现。政府所提供的基本公共服务之所以称之为“基本”，原因就在于公共服务的涵盖范围很广，它是以公平、公正为基础，主要以政府提供为保障的服务，内容涵盖全体公民的生存权、健康权、受教育权、居住权和工作权等，这是任何一个公民都应当得到保障的基本人权，它与地方百姓生活和直接利益密切相关，是公共服务体系中最基础、最核心的部分。进入社会发展的新阶段，公共服务的供给不仅涉及到公平问题，更涉及到可持续发展的问题。具体讲基本公共服务均等化有利于稳定城乡居民对未来的预期，减轻预防性储蓄倾向，扩大国内消费需求；也有利于在危机中化解社会矛盾，调整收入分配结构，缓解收入分配差距，平衡不同利益群体之间的关系，在危机中化解社会矛盾。目前，基本公共服务存在的突出问题主要表现在城乡差别和地区差别上。近几年，农村公共服务建设取得了重要进展，但从总体来看，城乡差距不断拉大，城乡失衡日趋明显，突出表现在城乡居民收入差距、地区收入差距以及不同的公共服务制度等方面。政府公共服务与实现公平发展的目标还有很大差距，与社会预期还有很大差距。党的十七届五中全会指出：“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。因此，统筹城乡发展是地方政府在较长时期内必须着力解决好的问题，重要途径就是要实现基本公共服务均等化，逐步打破二元的结构。一是要尽快制定基本公共服务均等化全国性规划。确定全国基本公共服务范围，制定“基本公共服务国家标准”，重点解决覆盖不全、碎片化、难接续、水平低等问题，建立统一城乡、区域和不同社会群体的公共服务体制。公共服务均等化要以政府间财政能力均等化为前提，明确各级政府财政投入的指标，力争把城乡、区域人均基本公共服务财政投入差距控制在一定范围内，在实现制度公平的基础上使全体居民享有的基本公共服务水平大致相当。二是根据不同的区域确定基本公共服务的重点。地方政府更了解本地居民的需求，提供公共服务的质和量更符合本地居民的需要，更具针对性和实效性，所以，在地方政府财力有限的前提下，应积极探索根据本地居民（包括农村居民）对基本公共服务的重要性与满意度的排序，优化公共投入对不同基本公共服务的投资顺序，优先解决农村基本公共服务数量不足和质量低下的问题。同时建立全国联网和功能完善的就业、医疗和社会保障信息系统，逐步统一区域和城乡标准，破除地方公共服务体系壁垒。三是进一步加大政府对农村以及西部地区公共服务投资的倾斜力度，改革公共服务的资金筹集渠道，鼓励城乡之间建立公共服务资源的良性互动机制，建立以公共财政为主体的、动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品融资体制，切实解决农村基本公共品供给不足的矛盾，消除城乡二元公共服务体系和资金投入上的障碍。

⒌加强绩效管理，提高服务能力。政府绩效评估的科学性必须建立在对政府职能进行科学合理定位的基础上。公共服务是服务型政府的核心职能，因此，在政府绩效评估体系中，对政府的公共服务职能实施绩效评估，是政府绩效管理的主要内容和评估的最重要环节。通过政府绩效评估指标体系的设计、权重系数的设定以及多元主体参与评估等多种途径，能够促进行政效能的提高。绩效是衡量政府满足公共需求的有效尺度，有什么样的评估价值导向和基本原则，就会有什么样的评估标准和政府的行为结果。一是应重点加强对政府基本公共服务均等化绩效的评估。实现基本公共服务均等化是政府的首要职责，其评估的核心是基本公共服务的制度安排是否实现了均等化以及均等化的程度。主要突出公共服务的机会均等、过程均等和结果均等评估原则，并在此基础上建立科学的评估指标体系。二是建立健全政府公共服务问责机制。按照世界银行提供的公共服务的“问责三角形”，涉及客户（公民）、提供者和政府三方，问责机制包括四种；⑴公民和政府之间的“表达”；⑵政府与提供者之间的“协约”；⑶客户与提供者之间的“客户权力”；⑷提供者内部的“治理”。[13］目前，公共服务问责机制存在的较大缺陷是：政府常常集政策制定、服务提供及服务监管职能于一身，从而影响了监管的效果和问责的力度。内部取向的评估机制常常漠视社会公众的真实利益需求，而外部取向的公众评估机制是把公众满意度作为衡量公共服务质量的核心要素，强调政府工作必须注重实际效果，必须以实现公共利益最大化为宗旨。满意度的“结果导向”不仅使公共服务对象具有一定的话语权和监督权，也会不断提高政府公共服务供给的绩效。因此，必须拓宽、构建公众和“第三方”参与的地方政府公共服务绩效评估的有效渠道和机制，杜绝地方政府在公共服务供给过程中的不作为和“乱作为”行为，保障地方公共服务的有效供给。三是改革并完善公共财政体制和领导干部考核评价体系，使之真正成为科学发展的政策标杆和公平、公正的价值导向，促进地方政府公共服务绩效评估标准的科学化。四是建立和利用公共服务电子信息网络，与公众进行沟通互动，改进服务流程，减少服务成本和无效性。通过对公民公共服务需求偏好等信息的收集与分析，根据公共服务的稀缺度、公民对公共服务的需求度和满意度排序，优化公共财政资金对不同公共服务领域与项目的分配结构，降低公共服务供给的边际成本。

[1］张开云，张兴杰，李倩，地方政府公共服务供给能力：影响因素与实现路径[J］．中国行政管理，2010，（01）．

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（责任编辑：高 静）

Abstract：In the critical period of social transformation，our public service capacity of local governments has become a core element of government competitiveness．The special functions of public services so that increasing competition between local governments or special attention from the past is only the economic and political competition shifts to more emphasis on social competition in public services．Local government public service competition to win the key to the competitiveness of its public services，public services，and competitiveness is the ability and future potential of real unity．At present，we need to reform and innovation，continue to transform government functions，change the development mode，continuously improve the service facilities，speed up the process of equalization of basic public services，and strengthen the performance management approach to enhance the competitiveness of local government public services．

Key words：public services；local government；competitiveness

On the Competitiveness of Local Government in the Perspective of Public Service Reform

Li Zhaozhi

D630．1

A

1007－8207（2011）02－0056－04

2010－11－05

李朝智（1958—），男，云南昆明人，云南省委党校公共管理教研部教授，研究方向为领导科学、公共政策。