关注老龄化，推进农村社会化养老服务——以烟台为例

□ 刘 霞，申锦莲

（烟台市委党校，山东 烟台 264000）

关注老龄化，推进农村社会化养老服务
——以烟台为例

□ 刘 霞，申锦莲

（烟台市委党校，山东 烟台 264000）

当前农村养老问题是整个社会需要面对和解决的问题，需要切实从农村老年人的实际需要出发，推进农村社会化养老服务，为农村老年人提供全方位的养老服务。

农村养老；社会化；养老机构

随着经济社会的快速发展和人们生活水平的不断提高，我国开始进入了老龄化快速发展阶段。汹涌而来的白发浪潮对社会生活、经济发展产生了各种影响，解决老年人的养老问题，尤其是农村老人的养老问题成为目前政府需要研究的重要课题。“十二五”规划建议中提出“优先发展社会养老服务”的要求。目前，烟台市与全国的形势一样，处于应对人口老龄化的关键时期。全市老年人口接近120万人，比例超过18%，老年人口还将以每年约4%的比例增加。［1］本文以烟台为例，在统筹城乡发展的背景下，探索适合农村的养老服务，全方位推进农村社会化养老服务建设。

一、农村社会化养老服务概述

人口老龄化是21世纪的全球性挑战。农村与城市相比，农村的老龄化程度明显高于城市，2006年，中国60岁以上的老龄人口为1．47亿，其中农村老龄人口1．08亿，约占总老龄人口的73．7%。［2］烟台市早在1987年，65岁和65岁以上的老年人口比例已达到全市总人口的7%，比全国早13年进入老龄化社会。［3］截至2008年底，烟台市农村老年人口比城镇多出34万人，老龄化水平高于城镇7．47个百分点，［4］其中，海阳、莱州相对老龄化程度较高。农村老龄人口的快速增长，使农村养老问题日益突出，成为关系国计民生和国家长治久安的重大社会问题，也是社会主义现代化建设的一项重要而紧迫的战略任务。

在养老服务方面，我国从50年代开始创办敬老院，形成社会化养老服务的雏形，为社会化养老服务打下了良好的基础。［5］当前，我国社会化养老服务建设的发展目标是：在“十二五”期间，立足基本国情，基本建立起与经济社会发展水平相适应，与人口老龄化进程相适应，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，资金保障和服务提供相匹配，政府主导、部门协同、社会参与、公众互助，具有中国特色的社会养老服务体系，让老年人安享晚年生活。农村社会化养老服务贯穿于农村养老保障制度的始终，主要包括为老年人提供的医疗保险、健康咨询、健康检查、疾病诊治以及医疗护理等内容的医疗保健服务，为居家养老者及机构养老者日常生活涉及的衣、食、住、行等基本生活方面需要的照顾和护理服务，涉及到老年人心理和精神健康的心理服务，日常消费服务，包括文化学习、文艺活动、体育活动等内容的老年文化服务等等。

二、农村社会化养老存在的问题及原因分析

近年来，为解决农村老龄化问题，在完善推进养老服务方面进行了有益的尝试与探索，各地政府都建立了覆盖城乡、适度普惠的养老服务体系，但是有些问题仍然十分突出。

（一）受传统养老观念影响，农村社会化养老参与率较低

传统养老观念是老人一般要到子女家里安度晚年，当下不少农村老人还是这种传统的养老观。目前在我国的大部分农村地区，除极少数“五保”老人实现了集体养老外，其余绝大多数老人的养老方式还停留在传统的、主要由子女或家庭赡养的形式，家庭养老仍是最主要和最普遍的方式。有的地方虽建立了居家养老服务中心，但热闹的揭牌仪式过后，前来看热闹的老年人就一哄而散，老年中心的活动室里只进去了寥寥几个老年人。其主要原因是，舆论宣传力度较弱；对农村养老服务社会化的重要性、迫切性认识不到位，致使农村养老服务社会化发展不完善；农村老人参与社会化养老的积极性也不高，一部分老年人对养老服务社会化的养老新模式不适应而不愿“走出家门”，一些子女因怕背“不孝之名”而不同意老人进入社会养老机构，导致老人社会化养老参与率较低。民政局一位工作人员曾感慨：看来居家养老中心好建，要让老人们真正接受这种新的社会化养老的方式，还有个改变老人观念的过程。

（二）投入不足，农村养老机构设施建设不完善

养老服务机构设施是养老服务体系建设的 “骨架”，是实施养老服务的载体。目前，由于农村养老社会服务的投入不足，使得农村养老服务事业的发展滞后于人口老龄化的需要。从农村养老设施整体状况来看，不容乐观。一方面，农村养老机构数量不足，仅以养老床位测算，按照国际通行的5%老年人需要进入机构养老标准，我国至少需要800多万张床位，而现在只有约250万张，缺口达550多万张。［6］这一现状使得部分农村老人入住敬老院的向往也成为“奢望”。另一方面，农村养老服务机构设施缺乏、陈旧、不完善，服务项目和服务内容不全，致使这些养老机构大多也只是向入住老年人提供食宿等一些基本的生活服务而已，很难提供有针对性的全方位的高质量的服务。

（三）专业人才缺乏，从业人员数量少、不稳定、专业化程度低

随着农村家庭结构日益小型化和空巢化，农村老龄人口对社会化和专业化的照料与护理服务的需求越来越多，但是农村的老年产品和服务专业人员却十分缺乏。在农村，老年人的多种需求与老年服务业发展滞后的矛盾较为突出。来自烟台市老龄办的一组数据显示：烟台市养老服务机构有196处，床位24411张，入住老人15199人，从业人员却不到2000人，养老护理员缺口日渐增大。一个护理工要负责7个老人，远远不能满足广大老年人养老需求，制约了养老服务的发展。这一问题在农村显得尤为突出，农村养老机构缺乏专业的养老护理员，不少从业人员文化程度较低，部分护理员几乎没有经过系统的业务培训，缺乏养老护理基本常识，只能应付一般的生活照料和简单服务。目前，亟需建立一支数量充足、稳定、专业化程度较高的养老服务从业人员队伍。

（四）缺乏统一规划，城乡之间养老服务管理模式衔接不够

从整体来看，我国大部分农村地区的养老社会化服务仍然是空白，农村地区对老年人的照料基本上完全依靠家庭，城乡之间存在着不小的差距。农村养老机构设施建设与城市相比，投入相对不足，机构数量偏少，农村老年事业发展迟缓，老年服务质量偏低，结构不合理，服务供给与需求出现失衡。目前，我国公有的农村老年福利机构通常只面向“五保”老人，且设施简陋、功能单一、服务水平较低。而民办养老机构则主要集中在城市，高档化和市场化的发展趋势偏离了农村老年人的实际需要。其主要原因是：对城乡养老服务社会化发展缺乏统一整体的规划，致使区域之间、城乡之间养老服务发展的不平衡，导致出现有的地方“一床难求”，有的地方却“床位闲置”现象。因此，应对城乡养老服务机构进行统一规划，使之合理布局、均衡发展。

三、推进农村社会化养老服务的对策

农村社会化养老服务建设应由政府、社会化组织和家庭共同参与，形成三方共同负担的格局，必须从农村养老的实际出发，顺应农村人口老龄化形势发展的需要，积极探寻推进农村社会化养老服务的有效对策。

（一）思想重视，高度关注农村社会化养老服务

农村养老是一个关系到国计民生的大事，如果不能妥善解决，促进城乡统筹发展的目标就无法达到，政府要推行基本公共服务均等化的承诺也无法实现，因此，政府必须思想上高度重视农村养老问题，决不能将养老看成是一家一户自己的事情。政府应提高对农村养老问题和推进农村社会化养老服务重要性的认识。老龄化是大势所趋，势不可挡，家庭养老势单力薄。农村养老服务社会化，既能使老年人直接得益，又能惠及子孙后代，对于建立农村社会化养老服务体系，绝不可持无关紧要的态度。

（二）转变观念，提高农村老人对社会化养老服务的需求水平

目前中国很多老人观念上还没有转变，还不能接受进养老服务机构养老。烟台市老龄办抽样调查统计显示，认为居家养老是自己最中意的养老方式的老年人口占89．15%，其中有养老服务需求的老年人口占34．87%。特别是农村老人，仍然持有传统“养儿防老”的观念。在他们看来，自己是有儿有女的，老了自然由儿女来养老送终，只有无儿无女的孤寡老人才需要进养老服务机构养老。并且一般的老人都坚信只有自己的亲人、儿女才会尽心尽力地照顾自己，无亲无故的人不可能尽心照顾的，哪怕你花了大价钱。因此即便是身边没有儿女或者儿女没有时间和精力来照顾自己，他们也愿意独自呆在家里，坚决不肯去养老院、敬老院。农村老龄人口的这种必须依靠子女赡养的传统养老观念亟需改变。政府应通过各种渠道和媒体加大对社会化养老的公益性宣传，增强农村老人对社会化养老的认识，使之认识到社会化养老已是大势所趋，传统的养老方式和观念也应该同步向社会化养老转变，为农村社会化养老发展创造良好的社会环境。

（三）政府主导，推进农村社会化养老服务建设

国内外经验表明，只有政府承担起责任，充当主导的角色，农村社会养老保障制度建设才有可能取得成功。［7］在推进农村社会化养老服务过程中，政府必须发挥主导作用。

⒈城乡统一规划，均衡发展农村社会化养老服务。从构建社会主义和谐社会的高度，把建立和完善农村社会化养老服务体系纳入农村经济社会发展的总体规划，做到养老服务业城乡兼顾、地区均衡发展。在新农村建设新村庄的总体规划中，统筹社会资源，加快农村养老机构设施建设，提高农村社区服务中心和社区服务站的覆盖率，推动公共服务向农村延伸。新建和改造老年人服务设施和活动场所，增强农村社会化养老服务功能。通过科学规划、合理布局，增大农村养老服务供给，提高养老服务设施的利用效率和服务效益，避免重复建设造成浪费。

⒉注重心理养护，关注农村老人的精神文化生活。千金难买老来乐。老有所乐，老年人的幸福感不但体现在衣食不忧上，更体现在精神上的满足。政府应高度关注农村老人的精神文化生活，不能仅停留在保证老人基本生活的程度上，还要注重对老人的心理养护。首先，要在全社会大力倡导“敬老、养老、助老”的传统美德。动员和组织广大青年和社会公众加入到为农村老人服务的志愿者行列中来，充分发挥志愿者在农村空巢老人精神慰藉方面的作用。其次，要加强农村社区文化体育设施及场所的建设。要动用方方面面的力量来增加农村社区的文体设施及场所建设，给老年人提供活动及交流的场所，以增进老年人之间的感情交往。社区现有的设施和场所，如村里的活动室或老年室等，要充分利用，不能成为摆设。如，龙口市将老年人文体活动场所纳入农村新型社区建设中，每处农村新型社区都建有面积不低于70平米的老年活动室，室外建有文体活动广场。到2010年底完成254个农村新型社区建设，率先达到“全国农村社区建设全覆盖示范单位”标准。再次，农村社区要经常组织开展老年人喜闻乐见的文体活动，例如，平时可以组织老年歌舞队、腰鼓队、拳操队等，而在特定的节日，如老年节等，可以组织一些关爱老人的活动，如组织老少联谊会和老年人旅游，开展老年人运动会及其他趣味性的比赛等。最后，农村社区工作人员在工作中要充分发挥主动性，多关心和多探望老人，尤其要经常探望那些因种种原因不常出门活动的空巢老人，要特别关心独居及高龄空巢老人，及时了解他们的需求并尽可能予以帮助。

⒊组建农村养老互助点，完善居家养老模式。在可预见的相当长的历史时期内，家庭养老仍将是农村主要的养老方式，而老年人生活的村庄是维护家庭养老功能正常发挥的重要环境，同时也是某些家庭的养老功能丧失时最直接、最有效的接替者。［8］在进行新农村硬环境建设的同时，更要注重软环境建设，弘扬优秀孝文化，培育新型居家养老模式。目前，中国社会化养老的主要方向和出路是不断完善农村社区服务，兴建托老所、日间照料中心等服务设施，使老年人不离开家也能得到全方位照顾。烟台市毓璜顶街道办事处开展了居家养老的新尝试，在居民家中开办养老互助点，目前全市已设立15处。居家养老互助点主要是采取自愿结合、互助养老、共建和谐的方法，以社区热心老年人家庭为基础，把政府资源、社会资源、老人资源有效结合，形成互助点，让老年人在所熟悉的社区环境里互助养老。办事处则根据老人们的需求，在互助点配置了象棋、跳棋、扑克、养生书籍等文体娱乐设施。这种做法为老年人创造了健康快乐和谐的养老环境，取得了良好效果。在农村中可借鉴这种模式，由政府主导、以村为单位，在村民家中建立养老互助点，让老人在熟悉的环境下，与朝夕相处的邻居一起安度晚年。

⒋提高服务水平，推动农村养老服务队伍的专业化。加强养老服务专业化建设是推进社会化养老服务建设的重要任务之一。开展养老服务职业培训和鉴定，建立一支数量充足、稳定、专业化程度较高的养老服务从业人员队伍，对于发展养老服务业将起到积极的促进作用。一是搞好宣传教育。运用多种形式，大力宣传进行养老服务职业培训的必要性、紧迫性，营造从事养老服务工作光荣高尚的社会氛围，促进养老服务从业人员队伍发展壮大。二是对现有养老服务机构中没有取得职业资格证书或相关学历证书的从业人员进行一次职业技能培训，可利用职业学院、技工院校、培训机构等教育资源，对其进行专业培训，并参加职业技能鉴定，经考试合格后，由教育或人保部门发给学业或职业资格证书，实现持证上岗。三是成立专门的养老服务职业培训学校，对养老服务从业人员面向城乡具有初中或相当学历的各类求职人员开展养老服务就业培训，引导其从事养老服务业，为发展养老服务业储备人才。

（四）整合优势资源，推动社会化组织参与农村社会化养老服务建设

随着经济社会的发展，农村养老服务需求呈现多元化趋势，必须充分调动社会各方力量，鼓励多种形式的社会养老服务，通过社会化组织的广泛参与，为农村老年人提供更多的生活照料服务、精神慰藉服务、疾病护理服务、文化娱乐服务等。

⒈吸引社会投资广泛参与，采取各种方式建设农村养老服务机构。政府投资兴办养老服务机构，不能满足全社会的养老服务需求，必须吸引社会投资的广泛参与，采用多种方式兴办养老机构，满足不同层面老年群体的养老服务需求。对于集体经济发达、乡镇企业势力较强的村，可采取多种方式兴办养老机构。如牟平区富海集团公司投资2000万元，建起了社会福利中心。莱山区河北村投资1000多万元，建设了老年公寓。龙口南山集团投资1600万元，建成了具有一流设施、环境、管理和服务的南山老年公寓。这些养老机构的兴办，成为政府兴办养老服务机构的有益补充，让农村老人找到自己的精神家园。

⒉建立虚拟养老院，探索居家养老模式。虚拟养老院就是政府建立一个信息服务平台，当老年人有服务需要时，拨一个电话给信息服务平台，信息服务平台就会按照老年人的要求，派服务企业员工上门为老年人提供服务，同时对服务质量进行监督。2010年10月由烟台市市民政局主办，芝罘区民政局与秦皇岛光彩集团合作承办的山东省首家市级居家养老服务呼叫中心成立，通过居民家中安装的“电子保姆”呼叫器实现与指挥中心的联网。居家老年人只需按下“电子保姆”上的按钮，指挥中心便会在10秒内给用户回拨电话，老人就能享受到该服务中心提供的生活照料、家政服务、康复料理、精神慰藉、文化生活等服务，极大地提升了居家养老服务水平。目前，各县市区正积极筹划，大力推进居家养老服务机构建设，加快在县市区和乡镇（街道）建立居家养老服务中心，社区和村居建立居家养老服务站。和传统养老方式相比，“虚拟养老院”是一座“没有围墙的养老院”，投资少，服务范围大，老人不必住在养老院中被动接受服务，在家就可以挑选、享受专业化的养老服务。由于虚拟养老院的规模化运作大大降低了运营成本，它必将成为今后农村老年人养老的一种新的趋势。

⒊探索长期护理保险制度，满足农村老年人长期护理的需求。针对农村老年人长期护理的需求问题，无论是居家养老还是机构养老都缺乏提供长期照护服务功能，失能的老人多数依靠家庭，子女不堪重负。20世纪70年代，美国、奥地利、德国、日本等国相继建立了长期护理保险制度，以此来解决老年人长期护理的需求。长期护理保险也称长期照料保险，是指为那些因老年、疾病或伤残导致丧失日常生活能力而需要被长期照顾的人提供护理费用或护理服务的保险。比如，日本为了解决护理老年人的问题，从2000年4月1日起实施老年人护理保险制度。［9］其护理保险的对象是40周岁以上的人，又具体分为65周岁以上的老人和40－64周岁参加了医疗保险的人。所提供的是包括保健、医疗、福利在内的综合服务，在费用分担方面，接受了护理保险服务的被保险人承担10% ，其余90%由护理保险机构负担。这种新的保障模式，体现了传统儒家文化对老年人的人文关怀，非常值得我们借鉴。我国政府也可通过税收优惠等政策措施鼓励和引导商业保险公司开辟长期护理保险业务，增强群众长期护理保险意识，减轻长期高额护理费用压力，以满足农村老年人有关长期护理的需求。

推进农村社会化养老服务，为农村老年人提供专业化、规范化的养老服务，提高农村老年人的生活质量，是一项艰巨而长期的任务，需要社会各届共同努力，逐步改善农村老年人的养老条件，使农村老人能够安享晚年。

［1］http： //www．jiaodong．net/minsheng/system/2010 /09/06/010947664．shtml［EB /OL］．

［2］http： //www．china．com．cn /news/txt/2007－12 /17 /content＿9392818．htm［EB/OL］．

［3］http： //www．shm．com．cn/ytrb /html/2008 －10/09/content＿5970381．htm［EB/OL］．

［4］http： //news．shm．com．cn/2009－03/04 /content＿2528104．htm［EB /OL］．

［5］张华云．建立健全农村社会化养老服务体系 ［J］．民政论坛，1999，（03）．

［6］http：//www．chinanews．com/gn/news/2009/10 －26/1929599．shtml［EB/OL］．

［7］刘奕，张怡．当代中国农村社会养老保障制度的改革［J］．晋阳学刊，2007，（05）：50－52．

［8］谭克俭．农村养老保障体系构建研究［M］．中国社会出版社，2009．

［9］杨复兴．中国农村养老保障制度模式创新研究［M］．云南人民出版社，2007．

（责任编辑：牟春野）

Concerned about the Aging and Promote Rural Social Old－age Service——Case in Yantai

Liu Xia，Shen Jinlian

The problem is the rural old－age needs of the community to face and solve problems that demand effective from the actual needs of rural elderly，Promote rural social old－age services for the rural elderly to provide a full range of pension services．

rural old－age；social；pension institutions

D632．1

A

1007－8207（2011）02－0048－04

2010－12－10

刘霞 （1975—），女，山东烟台人，烟台市委党校行政管理教研室副教授，公共管理学硕士，研究方向为公共管理学；申锦莲 （1962—），女，烟台市委党校行政管理教研室副教授，研究方向为公共管理学。

本文系2010年山东省委党校科研项目。