中国城市管理法制化的路径选择——美国城市管理对我国的启示

□ 熊明高

（湖南科技学院，湖南 永州 425100）

中国城市管理法制化的路径选择
——美国城市管理对我国的启示

□ 熊明高

（湖南科技学院，湖南 永州 425100）

现阶段，我国城市管理体制中尚存在不少负面因素，阻碍了我国城市管理法制化的进程，也影响了我国城市化的进程。与美国相比，我国在政治、文化等方面与之存在较大的差异，但其行政管理模式、中央与地方分权以及社会自治等方面的制度设置对于我国城市管理法制化的过程有着重要的借鉴意义。

城市化；管理；法制化

在我国城市管理体制中，受各种因素的影响，存在着管理方式落后，行政管理主体法治意识不强，城市管理效率低下，管理成本居高不下，中央与地方的关系模糊，地方保护主义严重，宏观调控失灵等现象。这些现象阻碍了我国城市管理法制化的进程，也影响了我国城市化的进程。党的十七大报告在城市化方面提出：“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”，以实现全面协调可持续的科学发展。美国制度虽与我国不同，但美国管理城市的经验却有很多值得我们借鉴，我们可以从中探寻我国城市管理法制化的路径。

一、美国城市管理的相关制度设置

（一）美国的行政管理模式

美国的行政管理模式比较独特，其采取的是公司制的市政管理模式。将近一半的美国中等城市一般是通过市政委员会来管理城市的。据统计，在全美国8.3万个地方政府中，至少有3万个中等以上的城市采用了市政委员会的方式来管理城市。［1］美国地方政府的组织结构几乎是复制了公司的法人治理结构。在地方政府中，选民、市长或市政经理（行政长官）、市政理事会（立法机构）也是相互协调又相互制约的关系，由此形成了合理的政府治理结构。选民们投票选举出市政理事会、市长或镇会议的代表，并由他们去聘用市经理或镇经理，由他们对市政的日常事务行使管理权。有关市镇的重大事项，要由市政理事会或镇会议讨论决定，市经理或镇经理则必须对市政理事会或镇代表会议负责，市政理事会是一个决策机构，而市经理负责执行。与公司治理结构最大的不同在于，地方政府重要部门的领导由选民直接选举产生，直接对选民负责，而不是由州长、市长和理事会任命。

这种市政委员会制的一个显著优点就是政府重要部门直接对选民负责，重大问题集体讨论、决议，如决议和法令违反市民的愿望，选民可以直接行使创制权，加以废止。如委员或是部门领导人有贪污或失职行为，可另选他人接替。立法与行政一体化，行政效率高，且城市管理具有整体性，城市建设规划与管理合一，管理职能与层次简单分明，职责清楚。这种模式的另外一个优点是，行政管理机构精简，行政管理成本低。［2］如剑桥市人口为10万，真正的政府管理人员有163人，其中财政管理部门人员占48.5%，法律部门人员占8%，市长和市政委员会办公室人员占13.5%，还有一些其他部门。教育支出占36%，公共安全支出占23%，社区维护和发展占16%，政府内部开支占12%，一般政府开支占8%，人力资源开发占5%。［3］

（二）中央与地方分权

从宪法理论意义上讲，美国的权力结构最能体现三权分立且制衡的特点，其权力分立不仅体现在中央权力（立法权、行政权与司法权）的分立上，更体现在其联邦主义下的中央和地方分权上。而中央和地方的分权体现最明显的是财政分权，即采取财政联邦主义。

财政联邦主义也是美国城市高度自治的表现，但此种自治是保证联邦事务之下的自治。联邦与州是通过以下措施来达到共赢的。第一，中央与地方的财政关系是由宪法和法律予以规范和保障的。在美国，无论是中央与地方的纵向分权还是同级政府间的横向分权，都需要宪法和法律的保障。税收收入归属的划分、税收立法权等财权的划分，政府间转移支付制度，也都有宪法和法律上的依据。第二，事权与收益划分科学合理。在事权的划分上，具体划分事权时遵循受益范围原则和效率原则。凡受益范围遍及全国的事项，其权力划归中央政府；受益范围局限于特定地方的事项，其权力划归地方政府。凡地方政府能有效处理的事务，就不上交上级政府，这使地方政府拥有较大而又独立的事权，但同时也应承担相应的支出责任。在划分事权与支出责任的基础上，赋予地方政府独立的财权。美国的州拥有完全独立的税收立法权、税收行政权和税收司法权。联邦、州和州以下地方政府都有独立的税收立法权和征收管理权，各级议会可在宪法框架下确定自己的税法与税制。第三，中央主导地位下的财政转移支付体系。地方政府虽然具有独立的事权和税权，但是，在中央与地方的财政关系上，无论从财政收入规模还是从财政支出规模上看，中央财政都处于主导地位。宪法修正案第16条规定，国会有权对任何来源的收入制订并征收所得税，而无须在各州加以分配。美国联邦政府税收收入占其本国税收的60%以上，发挥着收入分配和稳定经济的作用。缩小地方差距的财政转移支付制度是财政联邦制下的一项必不可少的制度，是财政分权体制下联结中央与地方财政关系的纽带。

（三）美国社会自治的特点

美国的社会自治主要体现在其发达的公众参与和中介组织上。美国的公众参与制度主要表现在三个方面：一是直接民主。如托克维尔在《论美国的民主》中所言，人民以推选立法人员的办法参与立法工作，以挑选行政人员的办法参与执法工作。人民自己治理自己，政府要受人民的监督，服从建立政府的人民的权威。民主选举既体现了对政府成员的一种约束，又体现了公民的政治表达和政治参与。直接选举是美国地方政府自治的基础，也是一项经常进行的工作。二是听证程序发达。没有听证就没有决策，重大事项交全民公决，决策中注重程序公正原则和保护少数原则。美国实行的是联邦、州、地方政府三级架构。在地方政府的日常决策中，选民可以利用其所在的非政府组织或自己出面参与政府的决策。美国大多数人都参加各种听证会，自由旁听地方政府的任何会议，发表自己的观点。美国地方政府的决策必须经过充分的讨论和听证，然后交给代表会议或市政议会进行表决，重要的决策还必须交给全民公决。三是政府运作公开透明，民众参政、议政渠道多。政府的决策过程、会议都向媒体和公众公开，电视台进行现场直播，选民可以自由参加旁听；公共资源丰富，在政府办公楼的秘书办公室和经理办公室里，有各种决策资料，所有政府部门的电话、上下班时间、地址、电子邮件地址等齐备，并通过网络向全社会公开。不仅州的国会参议员和众议员的联系方式一应俱全，甚至还有美国总统布什的联系地址、电话和电子邮件地址。［4］

美国中介组织和第三部门比较发达，组成了哈贝马斯所说的“公共领域”，不仅缓解了个人与政府的直接对抗，而且制约了政府的强权。美国的社区有各种非政府组织：商会、警察工会、环保组织、动物保护组织、基金会、教会组织等，可以说，社区内的选民都属于这些非政府组织中的一个，有的还是几个非政府组织的成员。这些组织有自己的利益倾向，通常可以用同一种声音与政府和政治家对话，要求他们倾听自己的声音。这些声音对选举的影响很大，能够影响到政治人物的选票。同时，在地方政府讨论与他们的利益密切相关的议题时，他们作为一个团体的力量也会影响和左右讨论的最后结果。

二、美国城市管理的经验给我国的启示

（一）我国行政管理模式更新的方法

美国的市政委员会管理模式管理层级单一，由市政委员会和政府重要部门领导人直接对选民负责，立法与行政合一，效率高，城市建设与管理注重统一规划，将城市视为一个复杂的社会综合体，全方面、多功能进行管理。同时，这种模式可以大量削减政府的行政成本，将大量财政支出用于民生。美国剑桥市所采用的市政委员会和市政经理的城市管理和经营制度并不仅仅是一种形式上的安排，而是一种有着深刻含义的相互制约、相互激励的治理结构。

我国应注重学习和借鉴此种高效、成本低且相互制衡的模式，实施城市管理体制的综合改革，消除城市管理条块分割的弊病，切实做到条块结合，以块为主，提高城市政府在区域规划、建设和管理上的权威性，赋予其相应的权限，保证城市政府在服从国家总体发展的前提下，对城市实行统一规划、统一建设和统一管理，从而形成一个整体关联型的城市管理体制。这也符合党的十七大报告中提出的“遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”，“以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”的思路。

（二）明确中央政府和地方政府的职能权限

“如果说意识形态冲突或者说政治理念冲突是改革早期政治冲突的核心的话，那么改革中期的基本矛盾则是利益分化与社会整合程度之间发展不平衡造成的。软政权化、贫富两极分化和分利集团化、游离态的社会动员日益增多等”。［5］我国目前要处理的不再是意识形态之争的矛盾，而是如何协调各种利益集团和分权与集中之间的关系。虽然我国不实行联邦主义，但是我国可以通过立法的创新和制度的更新，进一步明确中央政府和地方的职能权限，实现中央与地方关系的规范化、法制化。

第一，中央和地方关系的法制化。笔者认为，我国可以制定《中央与地方关系法》，将中央与地方关系用宪法和法律予以约束。从我国宪法看，中央与地方关系的界定过于笼统，基本没有具体的可操作性的内容，并且存在“中央集权但欠缺权力、地方分权但缺乏民主”的问题。［6］2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，提出的第一个目标就是“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。”由此可见，中央也已经将此作为一项重要工作提上日程。制定《中央与地方关系法》，可以通过法律的形式将改革所形成的中央与地方政府各自的权力范围、权力运作方式、利益配置结构等明确下来，形成中央与地方政府之间法定的权力利益关系，从而将中央与地方的关系纳入到法制化轨道，打破“弱中央，强地方”的局面，以确保中央的权威。同时，在这部法律中要注重地方利益的表达机制，必须坚持平等参与原则，即各省不分大小、富贫，在中央决策过程中具有平等的表达权和参与权，一省一票，多数决定。建立地方利益表达与平衡机制，不仅是实现中央与地方关系规范化、制度化的一项重要措施，而且有助于提高决策的民主化和科学化的水平。

第二，建立科学的财政预算和监督体系。主要是进行事权制度建设和财权制度创新。在事权方面，应根据中央与地方在国家管理中的地位和作用，从制度上规定中央与地方的事务管理范围和相应的权力。凡是关于国家整体利益、全局利益的事务，如国防、主权、外事等，应由中央处理。凡是关于地方局部利益和地方自主性、地方自主发展的事务归地方处理。而处理提供公共物品和公共服务这类事务的权限，必须在中央与地方之间合理划分，这样，才能逐步建立起一项既能发挥中央管理职能又能增强地方活力的事权分配制度。当前的紧迫任务是：一是进一步规范财政转移支付制度，二是进一步健全和完善预决算制度。凡是属于中央事权范围而由地方财政安排支出的项目，应该划归中央财政支出；凡是属于地方政府事权范围而由中央财政安排支出的项目，要随转移支付制度的完善划归地方财政支出。对中央与地方政府共同分担的事务，要明确各自负担项目和出资的比例。三是合理划分税收管理权限。按照适当集中、合理分权的原则，逐步扩大省级地方政府的税收管理权限，将一些区域性较强、不影响全局经济发展和分配格局的地方税收的管理权限划分给省级政府，促使地方政府因地制宜挖掘税收潜力，发挥税收调节作用，刺激经济增长。

（三）我国社会自治程度深化的手段

社会自治程度是体现一个国家民主化和法制化的重要标志，提高我国城市社会自治的途径应该从拓宽民众参与政治的渠道以及发展第三部门组织开始。

第一，拓宽民众参与政治的渠道。美国政治学家亨廷顿认为，在现代化进程中，政治不稳定的产生“在很大程度上是由于社会发生了急剧变化，新的集团急起动员参与政治，而与此同时，政治体制的发展却十分缓慢”，“社会动员和参政范围既深又广，而政治上的组织化和体制化的速度却十分缓慢，其后果便是政治上的不稳定和混乱”［7］目前，从某种程度上说，政治精英垄断公共权力，并且控制公共领域或市民社会。知识精英和经济精英崛起，工人和农民的地位下降，形成了精英／大众二元社会结构。处于一极的百姓没有方式表达他们的利益诉求，所有的资源集中在塔尖，没有形成强有力的中间力量。在城市化过程中，征收农民的土地，很少或根本没有听证程序，农民即使不满意也无处申诉。社会缺少有效的、制度化的压力释放机制。近年来，集体上访、聚众冲击地方政府、破坏公共设施、罢工、游行示威、阻断铁路、爆炸等活动不断出现，［8］就是我国政治参与渠道不畅通的具体表现。

因此，政府应该提供多种渠道让民众参与政府决策。对于媒体可以适度放开从而使知识精英可以选择“关键时刻”通过大众传媒“献计献策”。利用各种媒体如电视台、广播电台和报社开设“热线电话”、“市民热线”，收集群众意见。同时，应通过“政务公开”、“村务公开”、“厂务公开”等各种形式的“公开化”增加公共管理的透明度，发挥公民对政府监督的作用。

第二，培育与发展中介组织，壮大第三部门的力量。大力发展社会中间组织是完善城市管理和经营的重要内容。发达的社会中间组织可以完成许多政府管不了也管不好的事情，使政府的工作效率大大提高，还可避免产生腐败现象。社会中间组织的发展需要政府在政策上给予扶持，以创造适合其发展的环境。目前，我国的非政府组织更多地承担了政府的职责，而不是独立地代表民众声音的组织，它们被行业部门和民政部门双重管制，很难发挥作用。社会中间组织发展的方向应该是自主经营、行业自律、充分竞争，成为代表市民社会的机构，化解社会矛盾；同时，将大量行政事务委托给非政府组织去做，还可以节约政府的行政成本。

［1］［3］［4］高新军.从美国地方政府对城市的管理看经营城市的差异和借鉴［J］.城市，2002，（01）.

［2］资料参见《南风窗》2007年8月上、下两期。

［5］康晓光.建设民主法治——重建合法性基础的长期行动［DB／OL］.天益网，2007－11.

［6］郑永年，王旭.论中央与地方关系中的集权和民主问题［J］.战略与管理，2001，（03）.

［7］［8］康晓光.未来3－5年中国大陆政治稳定性分析［DB／OL］.天益网，2007－10－23.

（责任编辑：高 静）

On the Choice of Legalization of Urban Management in China——The Enlightenment which is American city management giving to China

Xiong Minggao

At this stage，the management system in our city there are still many negative factors that hindered the legal system of urban management process，but also affect the process of urbanization in China.Compared with the U.S.，China in politics，and culture，with which there is a big difference，but its administrative management，the central self－government and decentralization，and social aspects of the system set up for the legalization of the process of urban management has an important Reference.

urbanization；management；legal

F291.1

A

1007－8207（2011）05－0027－03

2011－03－02

熊明高 （1978—），男，湖南永州人，湖南科技学院法律系讲师，法学硕士，研究方向为法学。