信访机制改革刍议

□ 张先锁 花传国

对于解决目前信访困境对策，学术界主要有三种不同观点：一是改革论，以姜明安为代表；二是弱化论，甚至是取消论，以于建嵘为代表；三是折中论，折中论认为，在社会转型期，社会冲突的出现使得政府迫切需要通过信访机制来缓和矛盾。在现阶段考虑强化或弱化信访都将涉及相关制度的改造，而这些改造从时间和制度准备上都有所不够。作为一种过渡制度，这种理论在于强化管理者的责任，保护信访人的权利。自2005年5月1日起施行的信访条例即是这种理论在政府立法上的反映。笔者认为应该实行法治指导下的改革，建立新的信访机制。

一、废除信访条例，颁布信访法

信访制度尽管有宪法上的依据，但信访机构的法律地位比较模糊。总体而言，从我国宪法有关“国家机构”的规定来看，信访机构不是单独序列的国家机构。2005年国务院信访条例第六条首次明确了“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构”。从最高人民法院在告申庭设置信访接待处这一点看，司法信访机构似乎是一个司法机构，但是没有一部法律、法规或其他规范性文件，对这一机构的性质和地位加以明确。人大系统的信访机构也同样存在这一问题。不仅信访机构的法律地位模糊不清，而且位次较低，基本处于一种附属地位。地方组织法对地方人大的组织结构虽然作了一些规定，但过于原则，容易使人形成模糊认识，造成实际工作中的随意性。因此，要通过立法形式和手段，本着精简、统一、高效、廉洁的原则，对地方人大的组织结构加以规定。因而通过立法进行规范，明确机构的宪法地位。这是从根本上解决问题的办法。如前所述，我国宪法对信访机构的地位没有规定。宪法依据是机构独立性的最佳基础。可以将我国宪法第四十一条修改为：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向信访机关提出申诉、控告或者检举的权利。”

信访作为公民的基本民主权利，应该得到切实保障，随着法制建设的不断推进，将这种制度纳入严格的法律轨道，既是法制建设的题中之义，也是处理好信访和司法制度两者关系的现实所需。规范化、法制化道路的新型信访制度建设，关键在于信访立法，将宪法所赋予的公民的这项基本权利通过人大立法的方式规范，这是针对现存各地各级人民政府方式多样的、成果各异的信访模式提出的规范之道，而且只有这样其地位和效力等级才与信访的宪法地位相符。信访机构的层次不一，权力不一，如果制定出统一的信访法，就可以在各部门之间进行信访案件管辖分配，按照谁主管、谁负责的原则处置，可以防止信访案件的交叉，从而提高工作效率。各省、自治区、直辖市和凡是有地方立法权的地方人大及其常委会可以采取依据统一的信访法制定地方法规的办法，对本辖区内地方人大的组织结构作出规定，为国家立法提供实践经验，以从根本上解决目前存在的问题。

信访立法中要完善对信访工作部门的资源配置。面对新的信访工作形势，地方人大常委会要从改进监督工作和加强与人民群众联系的角度，完善对信访工作部门的资源配置。包括提高其设置规格或者通过授权加大信访部门在常委会机关的发言权，同时，相应的人力资源配置要予以保证，确保信访工作的有效开展，改变目前穷于应付的局面。

信访法应该包括实体性和程序性两方面的规定。实体性规定主要包括：信访部门的职能定位；信访人、信访机构、信访涉案人有何权利、义务以及如何追究责任；信访处理意见的效力等。程序性规定主要是指处理信访事项需要哪些程序、具体时限等。信访法尤其在信访机构受理范围实行严格限制性立法，缩减信访机构受理范围，实行诉讼类信访非程序错误不受理制度。通过对信访接受内容的规范，将信访有可能与司法相冲突的可能性降低。信访制度既然被定位在表达民意和行政救济的地位上，其接受内容就应该重点在于接受公民的批评和建议，同时在法制建设的现阶段，适当发挥救济渠道的功能。自改革开放以来，我国已经建立起以三大诉讼法为标志的相对完善的诉讼制度，并辅之以仲裁、人民调解、行政机关居间裁决等途径的纠纷解决机制。民事纠纷、刑事纠纷已经完全可以循相关途径得到处理，信访途径不适合解决，事实上也不可能解决这类纠纷。信访条例第十四条第二款也规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”目前，涉诉信访可以按司法再审程序处理，应该纳入到司法体系去完善，司法系统的信访体制应该转化，应该严格地把申诉和控告案件纳入司法渠道，特别是避免在法律决议尚未出来即开始上访的事件发生，而是将此类案件重新归口到司法渠道，减少对司法的消解作用，树立全社会对法律和司法的信赖，树立司法的裁判权威。信访立法中可以规定：在受理信访人行政事宜未经行政复议或行政诉讼、党务未依据党员权利保障条例行使党员申诉权利程序、依法由法院受理的民事案件未经民事诉讼与上诉程序不得向信访委员会寻求救济，除非复议部门、法院认为不属于其受理范围而予以驳回的情况。

二、明确信访主体，建立人大信访委员会领导制

要从根本上化解信访问题还是要从制度上着手，改革信访工作机制。由于党委、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有纪检、监察或督查部门完全可接受对本部门信访，这些部门内信访机构纯属于重复设置，有些甚至起到部门领导中转站与挡门牌作用，因此有必要将党委、政府、法院和检察院及相关职能部门内的信访机构全部撤并，可以把国外的议会监察专员制度或行政监察专员制度作为参照，将现在分散的信访机构统一起来，集中放在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会之下，与人大的其他专门委员会相并列，形成一个专门处理信访的专门委员会，统一领导管理、处理信访工作。专门委员会下设几个专门信访办公室，受理公民、法人和其他组织就行政机关、司法机关的执法和司法行为是否合法、是否合理的各类案件，以调查、报告、公开、建议调解等方式指导行政机关和司法机关以更有效率的方式作出更符合信访人合法利益的改进建议和指导。通过立法赋予信访的专门委员会一定的职权,提高处理信访监察的效能。对于将信访工作统一于人大常委会中，已经有诸多学者对其理由进行了很多阐述。

明确主体，使人大信访成为人大及其常委会履行职权的重要一环。人大代表是受人民委托行使国家权力的主体，接受和表达人民的诉愿是人大代表的责任和义务。从人民代表大会制度设计的初衷来看，人大代表应该是人大信访工作的主体。从现实社会的角度来看，大多数信访问题产生的根源来自于一些基层行政机关、司法机关的工作失职、失误或错误，问题产生后又得不到及时处理和纠正。各级人大代表生活在人民群众之中，与人民群众有天然的联系。如果群众有意见能较快地反映给人大代表，再通过代表，通过人大的常设机关——人大常委会出面，向有关机关反映，督促有关机关在法定时间内解决问题，这样有利于把信访问题迅速解决在基层。无论从理论还是从实践上看，公民表达民意的最理想的方式是直接向自己的代表传达自己的诉求，表达自己的利益。但是，在现阶段，人民和人大代表之间的这种关系还十分薄弱，导致信访工作人员成为信访工作的主体。改变这种现状的关键，是在明确人大代表是人大信访工作主体的基础上，利用现行的体制，创新工作方式，推进人民与人大代表委托代理关系的不断强化。

人大常委会和人大信访工作机构要积极探索各种方式，有意识地引导人民群众向所在选区的人大代表表达诉求。如对于一些群众来信，信访工作机构可以转寄信访人所在选区的人大代表，由人大代表按照有关法律和规定处理。由于代表的意见、建议具有一定的刚性，比较能受到有关部门的重视，使信访人所反映的问题能得到较快的处理。要组织和鼓励代表积极开门接待群众的信访。可以建立信访部门与常委会工作部门的联席会议制度和建立人大信访工作部门向常委会报告工作制度。这是建立常委会信访部门和工作委员会新的联系机制的一项重要内容。联席会议由常委会主管信访工作的常委会领导召集。联席会议的主要功能包括：由信访工作部门向工作委员会通报信访工作形势、工作动态和信访案件的受理情况，交流、通报和协调信访案件处理情况，督促有关信访案件的处理、对启动个案监督程序进行先期筹划、决定由有关委员会向常委会主任会议提出启动个案监督程序的动议等。

三、设立级别与属地管理、二次终结的信访新机制

依据信访受理原则“分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合”，除立法建议信访外，应该实行级别与属地管辖、二议终结制度。

级别管辖：设立四级信访委员会，县级、地级市、省级和全国信访委员会。县级信访委员会管辖第一审信访事件，地级市信访委员会管辖以下第一审信访事件：（1）涉外事件；（2）在本辖区有重大影响的案件事件；（3）省级信访委员会确定由地级市信访委员会管辖第一审信访事件。省级信访委员会管辖在本辖区有重大影响的第一审事件。全国人大信访委员会管辖下列第一审民事案件：（1）在全国有重大影响的案件；（2）认为应当由全国人大信访委员会处理的事件。地域管辖：对当事人提起的信访事件，由立法建议当事人所在地、对口处理部门、被控部门或个人所在地县级信访委员会管辖；县级信访委员会向乡镇街道派驻信访员，代表县级信访委员会受理乡镇街道信访事件。

信访应该讲求程序，限制越级上访，严格各级受理范围，让位于司法程序，限制越级信访。信访条例规定：“信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出。”“信访人未依照本条例第十条的规定而直接到上级行政机关走访的，信访工作机构应当告知其依照本条例第十条的规定提出；上级行政机关认为有必要直接受理的，可以直接受理。”一级信访委员会发现受理的事件不属于本地管辖的，应当移送有管辖权的信访委员会，受移送的信访委员会应当受理。受移送的信访委员会认为受移送的案件依照规定不属于本地管辖的，应当报请上级信访委员会指定管辖，不得再自行移送。上级人民法院有权处理下级信访委员会管辖的第一审事件，也可以把本级管辖的第一审事件交下级信访委员会处理。下级信访委员会对它所管辖的第一审事件，认为需要由上级信访委员会处理的，可以报请上级信访委员会处理。当事人不服一级信访委员会第一审处理与答复的，有权在处理与答复决定书送达之日起3日内向上一级信访委员会提起复议。由于信访当事人在信访前，行政事宜已经行政复议或行政诉讼、党务依据党员权利保障条例行使党员申诉权利程序、依法由法院受理的民事案件经过民事诉讼与上诉程序，再经过二次信访处理足以保证的信访事件处理是正确性与合法性，没有必要将资源浪费在少数缠讼人员上。因此，经过二次信访处理将不再处理。

为实现严格信访程序，严格各级受理范围、限制越级上访，应当实行各级信访委员会信访事件联网机制，严格程序，尤其是上级信访委员会和领导不能轻易接受信访事件，避免重复受理，腾出力量处理更宏观事宜。“归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题”原则的确定说明，信访处理关键在县级，目前信访工作在总体上出现了“3个80%”的不相称现象：80%的上访反映的是基层问题，80%的上访是有道理或有一定道理的，80%的上访是有关地方或部门没有认真妥善解决而造成的。

四、实现为人大行使监督职权服务的职能

到人大上访反映的问题，大多是信访人向有关部门多次诉求无果的，或是有关部门相互推诿扯皮而久拖不决的，或是信访问题涉及许多部门需要多方面协调才能解决的。这些情况就决定了人大信访所受理的问题错综复杂，处理起来难度较大，需要取得领导集体的重视和支持，严格按照程序，运用法律武器和国家权力使问题得到解决。随着社会主义民主与法制建设的不断加强，人民群众民主和法律意识的不断提高，人民群众通过信访渠道向人大常委会反映问题所涉及的内容越来越广，输送的信息越来越丰富。面对这种信息源，人大常委会作为权力机关可以发现多方面需要监督的问题。有效利用人大信访部门掌握的人民群众关注的热点、焦点问题的信息，对于提高人大常委会决策的科学性、针对性和增强行使职权的实效性具有重要意义。

人大信访要实现为人大常委会行使监督职权服务的职能。首要的是保证其信息准确地纳入人大常委会的决策内容，而人大信访信息要纳入人大常委会审议决策的内容，一般应经过信息整理反馈、领导小组研究、主任会议审定等程序。在这个程序中领导小组的作用举足轻重，它既负责领导组织信访工作的正确开展，又为主任会议和常委会当好参谋助手，可以说领导小组工作的好坏，在一定程度上决定着人大信访工作为人大常委会服务水平的高低。常委会要重视人大信访这个民情社情信息资源库的建设，建立常委会定期听取信访工作部门工作汇报制度，每年有计划地听取信访工作部门的工作和信访动态汇报。领导小组定期研究信访工作制度的实行应遵循从实际出发、讲求实效的原则，关键在于使人大信访工作始终处于规范、秩序的运作之中。领导小组可以由人大常委会分管副主任任组长，由人大常委会信访机构负责人担任副组长，人大常委会其他办事机构负责人担任成员。每季度召开一次会议，定期研究信访工作，确定信访工作的思路和重点，协调处理信访工作中遇到的困难和问题。主任会议每半年听取一次信访工作情况汇报，重大信访案件随时提交主任会议研究，确保人大信访信息及时纳入常委会的决策内容。

其次，信访工作部门在常委会制订年度工作要点时，要根据自己所掌握的民情社情信息，对常委会的各项工作提出意见和建议，而常委会也要重视听取信访工作部门的意见和建议。相对于人大常委会的其他专业工作部门，信访工作部门提出的意见和建议可能更加切合实际。无论采取什么形式，信访机构及其工作人员要以敏锐眼光善于挖掘信访信息的深层次价值，从苗头性中发现倾向性，从偶然性中发现必然性，从普遍性中发现规律性，通过整理筛选，形成有情况、有分析、有建议的高质量高层次信访信息报告。对涉及面广、影响重大的信访案件，随时报告，及时处理；对群众普遍反映的问题，综合分析，专题提供信息；对一个时期的信访情况，可进行定向分析，提供较为系统的监督信息

再次，要充分发挥信访工作部门综合性职能作用。常委会在开展行使职权的具体工作时，应充分考虑信访工作部门的意见和建议。地方人大常委会开展执法检查和评议等活动，有时之所以效果非常有限，重要原因之一就是很少发现具体问题，没有把住执法部门的“七寸”。而信访部门的接访案中60%以上都是涉法具体案件，如果能从这些案件中选择个别案件在行使职权的具体活动中认真剖析一下，效果将可能会大不一样。因此，常委会行使职权的各项工作，特别是监督工作，如果能充分利用信访部门所掌握的信息，实效会大有提高。

五、授予信访机构适当的权力，强化调查权和公开督办权

信访很多是涉及纠纷解决，而所有的纠纷解决机制都要求处理纠纷的机构地位独立，尽管不同的解决制度对独立的程度要求可以不一样。这是纠纷解决制度的公平性、公正性要求所决定。救济监察独立的一个关键条件是有适当的权力。目前我国信访机构基本扮演一种转信的角色，真正解决问题的还是地方的各级党政领导。其原因大多被归结为信访部门权力有限，面对群众的问题，信访部门无能为力；如果要信访部门解决问题，那就要给信访部门相应的权力。除了信访机构目前享有的权力之外，最重要的应该是强化调查权和公开督办权。

调查权中应该特别强调要求提供包括内部文件等信息的权能。对于调查中发现的法律、法规中的问题，有提请合宪性审查的权力。信访机构每年要向人大提交年度报告，或向人大常委会提交特别报告，人大及其常委会要专门对报告进行讨论。报告及其人大审议的结果要向社会公开。

人大信访工作与人大全面履职尤其是监督工作有机结合，更好地行使监督权，这是把群众的监督转化为国家权力机关监督的有效途径。这样做，是实施宪法的需要，是扩大公民有序的政治参与渠道的需要，是人大职责的需要，也是人民当家作主的需要。人大信访要实现为人大常委会行使监督职权服务的职能，有效督办机制，信访督办权是人大常委会具备的法定权力。为发挥督办作用，切实有效地提高人大信访案件的解决率，一是建立督办责任制，二是建立常委会领导亲自督办制度，三是建立督办跟踪制度。

[1]中国行政管理学会：《信访学概论》，中国方正出版社2005版。

[2]花传国、温明：《人大信访机制缺失性分析》，载《人大研究》2010年第6期。

[3]姜明安：《信访制度及解决争议的机制亟待创新》，载《中国改革（农村版）》2004年第11期。

[4]于建嵘：《 中国信访制度批判》，载《中国改革》，2005年第2期。