地方人大换届选举有关问题的调查与思考

□ 杜洪

换届选举，依法产生新一届地方各级人大代表和国家机关组成人员，对于坚持和完善人民代表大会制度、加强各级政权建设、巩固发展稳定的政治局面具有十分重要的意义。当前，四川省巴中市将陆续开展各级地方人大换届选举。近期，我们对相关议题进行了总结和调查，现提出如下问题和建议。

一、正视困难，积极适应换届选举工作新形势

本届地方人大换届选举工作与以往相比，形势有较大变化，既有许多有利条件，也面临诸多新情况、新问题，存在不少困难需要大家去面对和克服。从有利因素看：有各地党委的高度重视，组织指挥有力；有良好的社会环境；有完善的法律保障；有坚实的公众基础；有一支精干的干部队伍。从新情况看：第一，本届市、县区、乡镇人大换届选举同步开展，县区、乡镇人大换届选举要在同一时间进行选区划分，代表候选人分别提名及两级代表依次分别投票，工作量大、任务重，较往常涉及面更广、难度更大，政策性、法律性、程序性要求更高。第二，十一届全国人大三次会议对选举法进行了第五次修改，新修订的选举法增加了一些新内容，并对部分条款进行了修订完善，其内容既有具体操作发生根本性变化的，也有在老法基础上作进一步明确和完善的，需要我们不折不扣加以执行。第三，随着我国经济社会加速发展和民主法制建设的深入推进，社会发展结构深刻变化，人们思想观念多元，选举环境变化明显。调查中，选民民主法制意识普遍增强，部分选民比过去更重视地方人大换届选举与一些地方选民参选意识淡薄及少数基层干部组织该项工作畏难情绪较重并存。选举环境变化最突出的是选民结构的改变。主要是选民中流动人口数量大，工作地点分散，人户分离现象比较普遍；各地在私营、个体组织中从业的人员多，打工人员多，行业交叉、职业交叉，选民从业结构复杂。加之少数村级组织作用发挥较弱，农村宗族、派性问题不容忽视，一定程度会影响选举工作的开展。近期，我们就某地两个村随机各抽取了一个组进行调查。一个组有41户，现有选民100人，其中长期外出的57人，占57%；一个组73户，有选民185人，其中长期外出98人，占52.97%。目前，农村流动人口已达到相当大的规模，留守在家的选民大多是年老体弱的老年人，外出人口以青壮年为主。因此，要搞好换届选举，就必须高度重视流动人口这个群体和选民结构变化这个现实，这也给各地选举的组织工作提出了新的课题。调查中反映，本届人大换届选举存在以下一些困难：一是选举工作组织难；二是选民登记难；三是参选率提高难；四是代表名额分配和选区划分难；五是代表结构比例实现难；六是农村选举程序到位难。对这些困难和问题，一定要有预案，立足早、突出细、狠抓实，做到早计划、早安排、早发动，精心组织，科学谋划，一个一个问题地解决，一个一个环节地落实，严格按照法律规定的要求，确保换届选举工作扎实有效推进，取得预期效果。

二、关于对流动选民进行科学界定，规范选民登记，落实选举与被选举权的问题

各地大量外出的从业人员给选民登记带来困难。在换届选举工作开始前，各乡镇、街道应提前进行选民摸底，对人户分离，流入、流出人员情况做到心中有数，并尽量设法与外出选民取得联系。每个选区一方面应挑选强有力的工作人员，逐单位、逐户、逐人进行选民登记核对，另一方面应设立1～2个选民登记站，通过广播、黑板报、公示栏，发布选民登记公告等形式，动员选民在规定的时间内，主动到指定的选民登记站去登记，然后在此基础上再进行交叉核对，形成选民名单后张榜公布。实行选民登记和登记选民相结合，号召和提倡选民主动登记的方法，既能省工省力，防错登、重登、漏登，又有利于增强广大选民的民主法治意识和参与选举的积极性。在流动人口的选民登记工作方面，建议换届选举实施细则中明确规定以下几点：第一，对流动人口进行合理的界定，确定不同的选民登记原则。可以将流动人口分为以下几种情况：（1）户籍不在居住地的寄住人口，应回户籍所在地参加选举。（2）户籍不在居住地的暂住人口。如在居住地实际居住满一年的（以暂住证发证日期为准），征得本人同意，在取得户籍地开具资格证明的前提下，可以在居住地参加选举。居住不满一年或没有办理暂住证的人员，应回户籍地参加选举。选民在选举期间不能回原选区参加选举的，经户籍地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或其他选民在原选区代为投票。（3）企业或个体工商户的法人代表，应在企业或个体工商户注册地参加选举。（4）国家公职人员、与企事业单位签订工作合同，并由所在单位缴纳社会“五险”的未离退休人员，应在其工作单位参加选举。（5）国家机关、事业单位离退休人员，参照（1）（2）（3）种情况分别执行。（6）其他流动人员，一律回户籍所在地参加选举。选民在选举期间不能回原选区参加选举的，经户籍地的选举委员会认可，可以书面委托有选举的亲属或其他选民在原选区代为投票。第二，户口所在地和现居住、工作地的选举机构，要主动承担相应的职责。一是流出地（户口所在地）的选举机构要为流动人口办理委托投票手续或开具选民资格证明提供便利，如：主动与他们的亲属取得联系，确认其委托投票资格；通过信函或其他形式，为他们在现居住地参加选举开具单独或集体选民资格证明。流出地的选举工作尚未开始或已经结束的，可以由户口所在地的县区人大常委会办事机构出具选民资格证明。二是流入地（现居住、工作地）的选举机构应对流入人口逐人进行走访，确认流动人口的选民资格。三是要在流动人口中广泛进行宣传，使他们明白参加选举的重要意义、具体途径、法定程序以及选举的具体时间等，积极有效地行使选举权利。第三，为保障流动人口被选举权利的实现，建议实施细则在确定各县区代表名额时，以本县区户籍人口中实际选民登记人数作为基数，将有资格在本地区参加选举的流入人口计入其内，为流入人口被选举权的实现提供有利条件。同时，可以在流入人口数量多或比较密集的地区单独划分一个选区，保障流入人口的被选举权真正得以实现。

三、关于代表候选人的确定和选区划分的问题

少数地方反映，过去在基层的直接选举中，选民和代表的提名权难落实。一些地方的选举工作没有摆脱“领导定名单、群众画圈圈”的局面。有的地方用一些不适当的限制条件，阻止选民或代表联名提名；有的明确要求选民和代表中的党员必须保证党委推荐的人选通过，不允许党员代表参加联名提名活动，或者只允许党员代表联名提名已指定的对象。这就使选民或代表联名提名的权利在实践中大打折扣，选民和代表的真实意愿在具体工作中难以实现。切实保障选民依法行使民主权利，让代表候选人的提出和确定符合多数选民的意愿是做好选举工作的基础。选好代表，提高代表的素质，关键在于提名推荐和酝酿协商确定代表候选人。候选人是否符合民意，关系到选举成功与否。

提名推荐和酝酿协商确定代表候选人，要依法引入竞争机制，增加换届选举工作的透明度与民主性。提高人大换届选举透明度，激发民主选举积极性的有效措施就是依法引入竞争机制。实践证明，竞争既可激发选民的政治热情，增添选举活力，又可为候选人创造公平竞争、施展才能的机会。我国目前实行差额选举，就其实质来说，就是一种竞争择优举措。把竞争机制引入选举之中，涉及我国选举制度的改革，这有待于选举法的进一步修改、补充。目前，地方人大常委会可在三个环节上进行有益的探索：一是鼓励选民“毛遂自荐”。严格执行只要选民10人以上联名推荐，经过审查合格，即可列入初步候选人名单的规定，广泛吸纳社会能人志士进入初步代表候选人行列，提高代表候选人的竞争性。二是广泛开展代表候选人与选民见面工作。新修订的选举法明确规定“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题”。各选区要认真组织好代表候选人与选民的见面，给代表候选人提供展示自己才能的机会，让选民更直接地了解代表候选人的情况。由于法律并没有具体规定组织代表候选人与选民见面的形式和参加的选民数，在组织代表候选人与选民见面时，可以根据当地的实际情况灵活确定。如选举委员会印发张贴有关候选人的介绍材料；组织候选人发表简短演说；用广播、电视、录像、网络等现代化的宣传媒介向选民介绍候选人等。介绍代表候选人是增加选举吸引力、保证选举成功的重要环节，在执行中还应注意以下几点：（1）要严格执行介绍主体的规定。对代表候选人的介绍，以选举委员会（主席团）介绍为主，辅之以推荐者介绍；对于代表候选人单独开展自我宣传等竞争活动，选举委员会要予以关注，避免贿选等事件的发生。其次，介绍代表候选人的工作在选举日前必须停止。不得在选举日对代表候选人进行介绍，以避免干扰、影响选民投票。（2）要有人民监督。政党、团体、选民对于采用不正当手段进行竞争的，可以向有关机关举报，选举组织机构发现有违纪、违法的可以进行调查，交有关机关进行处理。建议各级设立专门的监督管理机关，负责监督人大代表竞争中发生的违纪、违法事件，负责人大代表选举违纪、违规行为的调查处理。（3）开展预选。如果所提代表候选人的人数超过选举法规定的最高差额数，可由选民适当进行酝酿、讨论、协商，以投票方式进行预选，根据预选中得票多少的顺序确定正式候选人名单。这样可以避免有些地方以反复协商为名，搞等额选举或搞陪衬差额选举的弊端。（4）坚持标准和条件，确定正式代表候选人。被推荐的代表候选人除模范遵守宪法和法律，密切联系人民群众，努力为人民服务，具备法律规定的基本条件之外，还要有一定的参政议政能力，能够代表人民担负起管理国家事务的重任，力求做到优中选优。修订后的选举法第三十一条规定，选举委员会在公布第一轮代表候选人名单的同时，代表候选人的基本情况也要一起公布，正式代表候选人名单及正式代表候选人的基本情况应在选举日的七日以前公布。

科学划分选区事关选举是否顺利完成。针对一些地方代表资源相对较多或相对较少的状况，开展换届前要做好人大代表资源的调查摸底工作。掌握人大代表资源的分布情况，应将其分布作为划分选区的重要依据之一，把划分选区与实现代表整体结构的合理性和提高代表素质的要求紧密结合起来。选区划分时，可以单位为主体结合附近居民划分为混合选区，也可以居民为主体结合邻近单位或行业划分为混合选区。实践中，选区划分，相对较小为好，这样有利于选民的登记和保证参选率。分配代表名额时，还要通盘考虑选区实际的民族结构等问题，而不仅是纸面上数字的简单分配。直接选举应适当放宽代表结构比例和名额的要求。目前选举体制下，若放手让选民按照自己的意愿进行选举，则很难保证各方面都有适当数量的代表，势必影响代表整体结构的合理性；如果过于硬性地规定代表的结构比例，不但限制了选民的选举权利，而且也缺乏明确的法律依据。因为这种分配本身没有经过法定的授权程序，分配的原则也有很大的随意性和不确定性。所以，在提名推荐代表候选人时不能硬性规定选民只能推荐某一方面的代表候选人，可以适当放宽代表构成比例要求。县乡两级人大同步换届选举，要合理设置选区，以选举乡镇人大代表选区划分为基础，在选举不同类型代表时进行选区整合，大选区套小选区互相照应，包括在选举时间和人事安排上衔接好，把选乡镇代表与选县区代表有机结合起来考虑，最大限度节约经费和减少工作量。

四、关于优化代表结构和提高代表素质的问题

代表名额分配及其构成是县乡两级人大换届选举中的一个重要环节，是整个选举工作的前提。新修订的选举法规定，城乡按相同人口比例选举人大代表。代表名额分配要由过去城镇居民与农村居民1:4选举代表变为1:1。有人认为，按这种比例分配代表名额，农村农民代表会大幅度增加，这种认识不完全正确。城乡按相同人口比例选举人大代表体现的是公民政治权利的更加平等，没有城乡的差别后，代表并不是以城乡为界定来分配代表名额，那些适合被选为人大代表的适当人选还是会被选为代表。当前，公民身份、职业已呈多元化趋势，农村许多劳动力向二、三产业和城镇转移，城乡界线区分已经淡化。人口逐步向城镇集中，由此产生了城乡人口结构比例的变化，农民也不是以前单纯的农民，使得农村所能分配的代表名额逐步减少。过去，有不少地方本应分配给农村农民的代表名额，被其他界别的代表所挤占，领导干部身份的代表在代表总数中的比例过大，适当增加基层代表的比例是合理的。

时代在发展，代表界别的界定和结构的确定应不断完善。具体操作中，要科学界定代表的阶层，进一步优化代表结构。通过代表阶层的合理界定，力求使代表结构达到“四个优化”：一是职业结构时代化。进一步明确工人阶层（包括在国有、股份制、民营、合资等各种经济类型所兴办的工业、商业、服务型企业中一线的工人；在教育、文化、卫生、体育、科研等事业单位工作的工人；在国家机关服务的工人）和农民阶层（包括家庭承包农户；国有、股份制、民营的农场、林场、畜牧场和农业科研单位直接从事农业生产活动的农民、农业工人及从事农业生产的机械操作人员）的范围；探索增加企业、事业单位管理人员阶层（包括国有、国有控股、企业改制的工业、商业及服务业企业负责人；原具有行政管理职能已部分或全部实行企业化管理的部门、单位负责人，如电力、石油、邮政、通讯、银行、保险、铁路及城建、交通的一些单位和部门的负责人；教育、文化、卫生、体育、科研单位的负责人；各类行业协会、中介机构的负责人）和民营经济阶层（包括民营工业、商业、服务业企业的负责人；个体工商业、服务业业主；民营事业单位的负责人，如中学、幼儿园；民营科研单位、演出、团体、医院）。应尽量限制和减少官员代表比例，增加工农业生产一线的代表比例，适当吸收新的社会阶层的优秀分子为代表，以保证各方面都有一定数量的代表进入国家权力机关，代表广大人民群众行使当家作主权利。二是知识结构合理化。增加工程师、经济师、会计师、教师、演艺人员、医师等纯知识分子代表的比例，以提高代表的整体知识水平和议政能力。三是党派结构多元化。增加民主党派、归国华侨、少数民族、无党派爱国人士在代表中的构成比例。四是年龄结构梯形化。代表中既要保证有一定数量经验丰富的老同志，又要吸收一批锐意改革、开拓创新的中青年，同时还应保留三分之一以上素质较高、参政议政能力较强的上届代表。这样，既可使代表队伍充满生机活力，又可保持人大工作的连续性和稳定性。要有明确的当选代表条件，着力提高代表整体素质。在界定代表条件方面，力求使代表素质达到“四高”：一是政治素质要高。在新的历史时期，最根本的要求是要拥护并坚决贯彻党的路线、方针、政策，具有饱满的政治热情和全心全意为人民服务的精神。二是能力素质要高。代表的工作能力，主要是参政议政能力，应包括三个方面：（1）认识问题的能力。即善于从局部看全局，从现象看本质，从微观看宏观，有想大事、议大事的能力。（2）行使代表职权的行为能力。即具有审议工作报告、议案和参加调查、视察等活动的观察能力、判断能力和分析能力；具有健康的体质，能身体力行地从事代表工作。（3）社会活动能力。即能积极参加社会活动，做人民群众的知心朋友，了解他们的情绪和呼声，反映他们的意见和要求。三是文化素质要高。应按照地方国家权力机关的职能，分别规定本级代表应当具备的相应的文化程度，以提高代表的整体文化素质。四是道德和思想作风素质要高。代表应当具有高尚的道德情操和优良的思想作风，应坚持实事求是，敢于仗义执言；应能密切联系人民群众，做人民群众忠实代言人。

五、关于换届选举的组织与保障问题

修订后选举法第二章第九条第二款规定，“选举委员会的组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务。”这一规定的增加有其积极意义。因为根据以往的经验，市、县区人大换届选举委员会由常委会主要领导、部分工作人员、党委的组织、工青妇等部门部分领导同志组成，主持本级人大换届选举工作。这些人员中有相当一部分是代表候选人，形成其既当“裁判员”、又当“运动员”的局面。依照修改后的选举法，以上这些领导人员将不能担任选举委员会的职务。那么，选举委员会应当由哪些人员组成？选举委员会的主任应由谁来担任？党委、人大主要领导不参加选举委员会，选举工作应由谁领导？笔者认为，各地人大换届选举工作机构，应按选举法的要求，做到规范设立，职责明确。一是市、县区、乡镇应设立选举委员会，成员由市、县区人大常委会任命，受市、县区人大常委会的领导，分别主持本级人大代表的选举工作。二是选举委员会的成员，一般应由市、县区人大常委会与党委的组织、宣传、统战和各民主党派、各人民团体，以及法院、检察院、民政、公安、司法、工青妇等单位和部门的熟悉有关法律和选举业务的人员担任，但代表候选人不能参加选举委员会；乡镇的选举委员会的委员一般由人大工作机构、宣传和各人民团体以及民政、派出所等熟悉有关法律和选举业务的人员担任。同样，代表候选人不能参加选举委员会。三是选举委员会负责换届选举中有关选举的法律、法规和决议、决定及有关文件的贯彻执行；制订选举工作计划；规定选举日；划分选区和分配代表名额；进行选民登记核对，印发选民证，受理对于选民名单不同意见的申诉；组织推荐代表候选人，确定和公布正式代表候选人名单；组织代表候选人与选民见面，回答选民提出的问题；组织选民投票选举，确定选举结果是否有效，公布当选代表名单等有关具体工作事宜。四是在换届选举实施细则中应明确规定市、县区应建立以党委、人大主要负责人为核心的换届选举领导小组，乡镇应建立以党委书记为核心的换届选举领导小组，在整个人大换届选举工作中起领导、协调、检查指导的作用，各级选举委员会应对本级换届选举领导小组和指导小组负责，定期向其汇报换届选举工作情况。通过以上几个措施，在不违反选举法相关要求的前提下，有助于增强人大换届选举工作的领导、组织、调度、检查，确保选举工作的顺利进行。

要把宣传教育工作贯穿选举工作的全过程。人大换届选举涉及千家万户，广大选民参与程度如何，直接关系到选举工作的成败，所以做好宣传工作十分重要。宣传要讲政治，讲大局，讲原则，坚持正确的舆论导向，营造良好的社会氛围。人大换届选举委员会要充分发挥好各类宣传媒体的作用，认真制订宣传方案，积极提供有关情况，有计划地组织策划好各项宣传活动，使对换届选举的宣传真正形成声势，掀起高潮。要采取标语、横幅、专栏、画廊、宣传车，以及开展选举专题讲座、问卷调查和文艺演出等群众喜闻乐见的形式进行广泛的宣传，深入宣传代表法、选举法、地方组织法等法律法规知识以及换届选举内容，加强对换届选举重要意义、指导思想、法律程序和基本要求等内容的宣传，提高公民的民主意识和主人翁责任感，广泛动员和正确引导选民和代表依法参加换届选举。要通过宣传和广泛发动群众，真正使换届选举工作家喻户晓、人人皆知，激发人们的政治热情，明确自己在选举中的权利和义务，知道选举的程序、步骤和要求，积极参与选举活动。要及时宣传介绍正式代表候选人的真实情况，本着认真负责的态度，切实做好候选人情况介绍的准备工作，引导选民形成正确的价值评判标准，保障和提高当选人大代表的素质。要实行选民和代表候选人“零距离”交流，让广大选民对正式候选人“知名、知人、知情”，保障选民的民主权利，提高选举的成功率。

落实好换届选举工作经费需要市县区统筹，特别是乡镇的选举经费需纳入县区统一协调安排，确保换届选举工作顺利进行。过去，一些地方出现过选举经费不到位或经费太少的情况。2011年换届，县、乡同步进行，尤其是要与流动人口联系，代表候选人与选民见面以及可能出现预选等情况，工作十分困难，人力、物力、财力花费有所增加，原有经费标准难以满足实际需要，各地应保证换届选举工作经费足额及时到位。

六、关于预防基层人大代表选举中的违法问题

新修订的选举法第三十四条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举，应当严格依照法定程序进行，并接受监督。任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权。第四十条规定，代为投票，每一选民接受的委托不得超过三人，明确“并应当按照委托人的意愿代为投票”。第四十一条规定，“代表候选人的近亲属不得担任监票人、计票人。”对破坏选举行为的调查处理，第五十六条规定，“主持选举的机构发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报，应当及时依法调查处理；需要追究法律责任的，及时移送有关机关予以处理。”对流动票箱的设立，将原第三十四条规定“各选区应当设立投票站、流动票箱或者召开选举大会进行选举”，修改为第三十六条“选举委员会应当根据各选区选民分布状况，按照方便选民投票的原则设立投票站，进行选举。选民居住比较集中的，可以召开选举大会，进行选举；因患有疾病等原因行动不便或者居住分散并且交通不便的选民，可以在流动票箱投票”。这一规定更加明确了组织投票选举要以设立投票站和召开选举大会投票为主、流动票箱为辅的原则，这与过去农村习惯以流动票箱为主进行投票的做法不同，各地要改变传统做法，其任务是艰巨的。

换届选举，工作面宽量大、情况复杂。一些地方的选民或候选人为争当代表，有可能出现采取不正当手段来达到当选的目的。比如采取拉帮结派，许愿承诺，暗地贿选，宗派家族势力等不正当手段干扰正常选举。对这些问题，应提早制定预警机制。建立制止不正当选举的预警机制，做到预防在先，避免违法选举现象发生。一是把制止不正当选举工作重点立足于防范上，加大宣传力度，把惩治不正当选举的措施宣传到位，形成强大的高压态势，加大对不正当选举的震慑力，营造风清气正的良好氛围。二是出台有关规定，明确贿选的界定标准。三是成立不正当选举的处理机构，设立专线举报电话，发现违法选举案件及时打击。四是探索建立代表候选人的谈心、告诫或诚信公约等制度，如在选举期限内，领导定期与相关候选人谈心，及时掌握候选人的思想动态，鼓励代表候选人之间签订诚信公约等。

在历届选举违法事件中，“砣砣”票（一个选民一次代别人投了很多张选票）现象时有发生。出现“砣砣”票的主要原因是：部分选民文化水平低，书写能力差，主动找年轻人或有文化的其他人代为填写；一些选民年老，书写有困难，主动找人填写；按法律规定的代票和为保证参选率或利用部分选民的厌选情绪，为外出选民代写选票凑数；同时不排除个别人为了达到一定目的，有意识地收集一些上述类型的选票，并有意不按选票持有人的意愿填写，充当个别候选人的拉票人。选民反映，“砣砣”票少则几张，十几张，多则几十张不等。这种行为，严重违反选举法，可在过去的选举过程中，又时常发生。要避免这种现象，必须严格依法办事。各地在换届选举工作中，要防止任何怕麻烦、图省事、走捷径的思想而采取形式主义，简单化的做法，要加强对流动票箱的规范和管理，认真做好选举各个环节的工作，避免类似情况再次发生，一旦发生，必须及时纠正。对严重破坏选举的事件，要依法严肃查处，以维护宪法和法律的权威，保证换届选举工作健康顺利进行。