论邓小平立法思想对形成中国特色社会主义法律体系的历史作用

□ 赵宏强

邓小平法治思想博大精深，全面系统，是邓小平理论的重要组成部分。本文以邓小平立法思想为切入点，阐述邓小平立法思想对形成中国特色社会主义法律体系的历史作用，探讨新形势下进一步加强立法工作、完善法律体系的思路及对策。

一、邓小平关于加强立法工作、完备法律体系的论述

加强立法工作、完备法律体系是建设社会主义法治的首要环节。法治国家形成和发展的过程，首先是社会主义法律体系逐步建立和完善的过程。因此，只有抓紧立法工作，建立比较完备的社会主义法律体系，使国家各项工作都有法可依，才能保障社会主义现代化建设的顺利进行。1978年12月召开了中央工作会议，在闭幕会上邓小平同志作了题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话，提出了新时期我国加强法制建设的基本方针和任务，特别是提出了加强立法工作、完备法律体系的立法思路，为形成中国特色社会主义法律体系指明了方向。他指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”针对当时我国立法很不完备的情况，他指出：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话叫‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变，所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要用法律的形式来确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。”邓小平强调指出：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。此外，我们还要大力加强对国际法的研究。”[1]

2011年3月10日，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上庄严宣布：中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。在中国特色社会主义法律体系已经形成的今天，我们重温邓小平同志关于加强立法工作、完备法律体系的这段讲话，更加深刻地感受到邓小平同志高瞻远瞩、深谋远虑，他的立法思想具有深刻的理论性、战略性、前瞻性和指导性。

邓小平同志的上述讲话主要体现了以下几方面的精神：第一，阐述了民主和法制的关系，要加强民主就要加强法制。社会主义民主和社会主义法制有机统一在一起，不可分。发展民主必须健全法制，使民主制度化、法律化。法制必须以民主为基础。离开了民主，法制就可能演变成为依法实施的专制或以法律的名义而实行的人治。第二，首次完整地提出了我国法制建设的基本方针，即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针。这十六字方针在党的十一届三中全会上正式确定为我国法制建设的基本方针，其内涵包括立法、执法、守法等法制建设各方面的基本要求，而且把“有法可依”放在首位，对于我国法制建设具有广泛而深远的意义。第三，提出了适合当时实际情况的立法指导思想，即“成熟一条，制定一条”，“粗一点，逐步完善”，“有比没有好，快搞比慢搞好”。其含义有两层：一是立法步伐要加快。经济建设的发展，政治体制的改革，都需要法律的维护，不加快立法步伐，就不能满足日新月异的社会变化。二是立法质量要保证。法律条文要清晰明了，不能模糊不清、晦涩难懂。虽然一部法律不可能永久地一成不变，随着社会的发展都要经过适当的修改或重新制定，但这并不是说立法可以草率行事。要在保证质量的情况下，确保制定的法律在一段较长的时间内保持相对的稳定。第四，提出了中央立法与地方立法并举的立法战略。针对当时我国立法权高度集中在全国人大的实际，他在这次讲话中提出立法方法要灵活，地方立法要敢于先行一步，先行实验。某些法律在全国还不能统一制定的情况下，地方立法要大胆地先行一步。这样，一方面有利于针对地方特殊情况，解决地方问题;另一方面也可以为全国立法积累经验，提供参考。这一思想为后来我国形成统一的、分层次的立法体制提供了理论依据，奠定了基础。第五，隐含着划分法律部门的萌芽思想。“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等”，“大力加强对国际法的研究”，“成套设备”，这些思想为今天划分中国特色社会主义法律体系的七大部门提供了一个原则性的划分思路，是我国法律部门的萌芽。

党的十一届三中全会后，邓小平同志进一步明确了他对加强立法工作、完备法律体系的指导思想。1980年8月，他在中央政治局扩大会议上指出：“公民在法律和制度面前人人平等。”[2]同年12月，他在中央工作会议上指出要在国家根本大法上对人民民主制度加以严格确立，并提出要对公民的各项民主权利、民族区域自治制度做法律上的规定。他强调：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各民族真正实行民族区域自治，要改善各级人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”[3]“要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制。这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针，今后也决不允许有任何动摇。我们的民主制度还有不完善的地方，要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化。”[4]这些论述既是邓小平同志关于民主和法制建设的纲领性表述，也是他立法思想的集中表现。

二、邓小平立法思想的实践成果

判断一个国家的法律体系形成与否，应把握以下四个标准：一是涵盖社会关系各个方面的法律部门应当齐全；二是各个法律部门中基本的、主要的法律应当制定出来；三是以法律为主干，相应的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，应当制定出来与之配套；四是法律体系内部应当做到科学和谐统一。以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，深刻总结“文化大革命”的惨痛教训，在作出把党和国家工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放历史性决策的同时，把加强社会主义民主法制建设作为坚定不移的方针确定下来，强调必须使社会主义民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，开辟了社会主义民主法制建设蓬勃发展的新时期。在邓小平立法思想指导下，我国立法工作取得了举世瞩目的巨大成就，形成了中国特色社会主义法律体系。

（一）立法步伐明显加快。在邓小平关于“成熟一条，制定一条”，“粗一点，逐步完善”，“有比没有好，快搞比慢搞好”的立法思想指导下，从1979年开始，我国的民主法制建设迈出了坚实的步伐。1979年，五届全国人大二次会议一次通过选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法等7部法律，标志着我国法制建设迈入健康发展的新时期。邓小平同志亲自指导了1982年宪法的制定工作，他立意高远、深思熟虑，对新宪法起草中遇到的重大问题，特别是国家体制方面的一系列问题，及时、明确地提出了意见，对1982年宪法的制定起了决定性的作用。1982年12月，五届全国人大五次会议通过了新宪法，标志着我们党在治国理政上已经开始了依法执政的历史转折。1982年宪法出台前后，一大批法律相继制定，立法工作取得重大进展，充分展示了邓小平立法思想的巨大历史作用。1992年，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制，随之提出要加快经济立法，在20世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系。全国人大及其常委会为此努力工作，到上世纪末，初步构建了社会主义市场经济法律体系框架。1997年，党的十五大明确提出依法治国，建设社会主义法治国家，并提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系。党的十七大提出，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。新中国成立以来特别是改革开放30多年来，在中国共产党的正确领导下，经过各方面坚持不懈的共同努力，我国立法工作成就斐然，令世人瞩目。“1982年通过了现行宪法，此后又根据客观形势的发展需要，先后通过了4个宪法修正案。到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。”[5]

（二）法律部门已经齐全。在邓小平“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”、“要制定一系列的法律、法令和条例”思想的指引下，经过各方面的共同努力，目前，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，主要表现在：一是宪法及相关法，目前除1982年宪法及4个修正案外，制定了30多件同宪法关系最直接、最紧密，涉及国家主权、政治制度和公民政治权利方面的法律。二是民法商法，制定了包括民法通则、物权法、合同法、公司法等20多件规范社会民事、商事活动的法律。三是行政法，主要包括行政组织法、行政行为法、行政监督法等方面的60多件法律。四是经济法，目前我国已经制定了50件左右规范国家对经济进行宏观管理或调控活动的法律。五是社会法，主要是规范劳动关系、劳动保障、社会福利和特殊群体利益保障方面的法律规范，已经制定了包括劳动法、矿山安全法、工会法等方面的10多件法律。六是刑法，1979年我国制定了刑法，之后根据改革开放和现代化建设发展的客观实际，陆续通过了20多个对刑法的修改和补充规定、决定，1997年对刑法进行了全面修订，后又作了部分修改，目前刑法已经比较完善。七是诉讼和非诉讼程序法，已经制定了刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、海事诉讼特别程序法和仲裁法等法律[6]。总之，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。

（三）统一而多层次的立法体制已经建立。我国的立法体制经过了一个发展演变的过程。1954年到1978年，我国的立法体制是一种高度集中的立法体制，立法权集中在全国人大一个机关手里，全国人大常委会没有国家立法权，也没有赋予国务院立法权；自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人大常委会批准，其他一般地方都没有立法权。1979年以后，根据邓小平同志关于“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律”的精神，大大加快了立法体制的改革步伐。1979年7月五届全国人大二次会议重新修订的地方组织法，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规权。1982年宪法又进一步赋予全国人大常委会以较大的立法权，赋予国务院制定行政法规权，从而使我国的立法体制更加适应社会主义现代化建设的需要。2000年3月九届全国人大三次会议通过的立法法，对我国的立法体制作了进一步完善，实行统一的、分层次的立法体制：全国人大及其常委会行使国家立法权，制定法律；国务院根据宪法和法律制定行政法规；省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和其他经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；民族自治地方，即自治区、自治州、自治县的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，依法报批后生效。我国现行立法体制体现了统一而又多层次的结构特征，中央和地方的不同立法主体依法制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等，共同构成一个统一的法律体系整体。

中国特色社会主义法律体系的形成，夯实了立国兴邦、长治久安的法制根基，标志着我们在建设社会主义法治国家的历史进程中进入了新阶段，站在了新起点。在这个法律体系形成过程中，邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，为之提供了理论指导，特别是邓小平立法思想，为这个法律体系的形成提供了深厚的理论基础，起到了历史性的推动作用。总结我国改革开放30多年来的立法经验，主要有五条：一是坚持党的领导；二是坚持以中国特色社会主义理论体系为指导；三是坚持从中国国情和实际出发；四是坚持以人为本、立法为民；五是坚持社会主义法制统一。这五条经验，正是邓小平同志立法思想的集中概括。

三、完善中国特色社会主义法律体系，进一步加强地方立法工作

中国特色社会主义法律体系来之不易，而不断完善这个法律体系将是更为长期、更为艰巨的任务。就国家层面而言，应从三个方面对这个体系进行完善：一是更加注重对现行法律的修改完善，对不一致、不适应、不协调的法律进行修改。二是更加关注配套法规的制定工作，通过配套法规把已经制定的法律法规落到实处。三是根据经济社会发展的需求制定新的法律，通过法律手段调整经济社会发展中出现的新情况、新问题。

地方立法是中央立法的补充。完善中国特色社会主义法律体系，必须要进一步加强地方立法工作。地方立法工作中，要创新思维，牢固树立适应新形势新任务的立法理念。

（一）坚持理论引领。坚持正确的指导思想，是做好地方立法工作的根本前提。中国特色社会主义理论体系是包括邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观等重大战略思想在内的科学理论体系，是我们做好一切工作的根本指针。在地方立法工作中，我们要始终坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，并以此统一思想认识、确定立法思路、完善立法机制，不断开创地方立法工作新局面。

（二）坚持以人为本。坚持以人为本、立法为民，是做好地方立法工作的根本目的。在地方立法工作中，要始终尊重人民的主体地位，坚持“问法于民”，通过公布法规草案和举行立法座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方面的意见，尤其是基层群众的意见，切实做到集思广益、凝聚共识，从人民的实践创造中汲取智慧，从人民的发展要求中获得立法的动力和营养。正确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，正确反映和统筹兼顾不同方面群众的利益，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，切实把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为地方立法工作的出发点和落脚点，保障和改善民生，维护社会公平正义。

（三）坚持与时俱进。地方立法要立足于当地经济社会发展的实际，突出地方特色。要遵循法规体系和地方立法工作自身规律，妥善处理法规的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，使法规既适应当地经济社会发展的客观要求，又顺应国内外立法趋势。地方立法要根据新形势新任务，努力实现五个“转变”：从侧重经济立法向经济社会立法并重转变；从管理型立法向服务型立法转变；从数量速度型立法向质量效益型立法转变；从粗放型立法向精细化立法转变；从注重立新法向法的系统化转变。

（四）坚持质量第一。要积极探索立法规律，完善地方立法工作机制。通过立法前的项目论证、立法中调研、立法后评估等方式，反映客观规律，解决实际问题。要使法规互相衔接，协调配套。要妥善处理各种利益关系，确保法规制度能够得到有效实施。确定立法项目，要以解决问题为导向，使法规更具现实针对性；在法规规范设计上，要力求明确具体，增强法规的可操作性；在立法模式和体例上，不求大而全，需要几条就制定几条，重在管用，重在实施。要坚持“立、改、废”相结合，积极推进法规清理工作常态化，对不适应经济社会发展，与法律法规不一致、不协调的，及时修改或废止。

一代人有一代人特定的时代环境。任何伟大人物的思想及实践都是时代的产物，都同时代特征紧密相关，都打上了很深的时代烙印。邓小平同志开创了法高于我、法治高于人治的新风尚，引领我们形成了中国特色社会主义法律体系，并一步步走向法治国家。中国特色社会主义法律体系的形成，是建设中国特色社会主义法治国家伟大征程上的重要里程碑。我们要以此为新的起点，迎接新挑战，追求新跨越，实现新目标。

注释：

[1][2][3][4]《邓小平文选》（1975～1982），人民出版社1983年版，第136～137、292、299、318页。

[5]《全国人大常委会工作报告》，2011年3月10日。

[6]《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版。