公民参与视阈下的人民建议征集制度

高 艳

（北京师范大学公共管理系，北京100875）

公民参与视阈下的人民建议征集制度

高 艳

（北京师范大学公共管理系，北京100875）

人民建议征集制度是公民有序政治参与的重要途径，它形成了一套完整的运作系统。但作为政府主导的民意表达渠道，由于其组织化动员的参与方式和精英垄断的参与者格局，人民建议征集是一种漏斗型公民参与。相信和尊重民智，避免精英垄断，畅通公民与政府的零距离接触渠道，提高政府的回应能力，建立多中心的直接参与格局，是克服漏斗型参与的关键。

公民参与；人民建议征集；漏斗型公民参与；民主权利；双向沟通

我国一直强调公民的有序政治参与，并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容。人民建议征集制度作为一种公民有序政治参与的实现形式，是典型的亨廷顿所说“平民试图影响政府决策的活动”。[1]东部H省作为人民建议征集实施的先行省份，在1992年建立了人民建议征集制度，并作了一系列的制度安排，以期推动政府与公民的良性互动，增强政策的有效性与合法性，从而促进社会生活的和谐与安定，它在人民建议征集的发展方面有较强的代表性。因而本文以H省为样本，介绍人民建议征集的制度安排，分析其作为公民参与方式的特征，以期推动公民参与的发展。

一、人民建议征集的制度安排

公民参与理论的先驱谢尔·阿斯汀认为，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。”[2]社会主义市场经济和社会主义民主政治的发展呼唤民意表达制度的创新，充分反映民意、广泛集中民智，是继续推进地方改革和开放事业的内在要求。人民建议征集制度作为无法掌握权力的民众表达意见的制度安排，是党和政府设立专门机构，公开征集人民对当地乃至全国的政治、经济、文化和社会管理等方面决策建议的制度。

1992年，H省颁布《关于建立人民建议征集制度的意见》，确立了该省人民建议征集制度的具体安排。通过建立征集网络、开辟征集渠道、确定征集内容和激励因子、规范建议的处理等，该省人民建议征集形成了一套完整的运作系统。

1.征集网络。征集网络是由上而下的各级征集机构形成的运行系统。征集机构是具体负责人民建议征集的国家机关，该机构的设置、人员素质状况、办事效率关系到此项制度的有效运行。H省于1993年初在省信访局设立人民建议征集办公室（以下简称征集办），负责征集社会各界对省内经济、政治、文化和社会生活等方面的意见和建议。又相继在11个设区市分别相应建立了征集办。这种从上到下的机构设置，基本上形成了以省人民建议征集办公室为龙头，以各市征集办为主体，向基层延伸的人民建议征集网络。

2.征集渠道。H省积极拓宽征集渠道，采用多种形式，主动征集、广泛吸纳建议。首先，采用传统的征集渠道。在征集办成立伊始，他们通过新闻媒体向社会公布办公地址和电话号码，人民群众可以根据便利情况自由选择建议方式，可以来信、来电或者来访。其次，加强与人大、政协代表和专家学者的联系。高质量的建议源主要集中在各级人大代表和政协委员、专家献策团成员、研究机构人员和高校教师等人员中。为了发挥这些人的优势，H省通过发征集建议信件、召开相关人员座谈会、发贺年卡、电话联系、走访等方式，与这些人员建立并保持密切联系。最后，互联网征集。互联网征集不仅信息量大，易于获取，而且质量高，是一条重要征集渠道。

3.征集内容。征集内容的针对性是征集制度有效落实的重要条件。H省将征集制度定位为服务于领导决策，因此，H省人民建议征集始终紧密围绕省委、省政府的中心工作，动员和组织社会各界人士建言献策。H省人民建议征集办公室每年收到的建议内容既涉及政治、经济、教育、农村等宏观问题，也有政府应推行垃圾分类回收、加强某处文物保护等具体建议。

4.征集的激励因子。激励对于激发公民参与积极性和主动性、获取高质量的建议有着不可忽视的作用，对提高公民参与水平至关重要。H省主要运用了三种激励因子推动建议征集的发展：一是及时、认真回应建议人的建议，坚持来信必复，保护建议人的积极性。二是采取考核措施，挖掘征集网络的潜力。2003年H省征集办制订了《关于人民建议暨信访信息工作的考核办法》，各地也相应制订了考核办法。在考核制度的推动下，当年H省征集办整理各级征集办提供的人民建议22期，占全年整编期数的一半以上，收效显著。三是采取奖励措施。2006年开始实施优秀人民建议奖励办法，对优秀人民建议进行有偿采用和奖励，给予建议者600元到1万元不等的奖励。

5.征集建议的处理。建议处理是人民建议征集制度的关键环节。1995年H省征集办制订了《H省征集人民建议工作规程》，对建议的处理做出了严格规定，使人民建议处理纳入了制度化轨道。H省征集办区别不同情况，对建议做出不同的处理：一是筛选价值较高的建议，摘编内刊《人民建议》，直接上报省委常委、省政府副省长，并根据建议内容选择主报领导1至3名，领导批示后，按领导意见，及时转承办单位落实，并限期汇报结果，这是处理人民建议的主渠道；二是对涉及工作范围较窄且很具体的建议，整理《情况报告》，根据内容选择1至2名领导上报；三是对直接针对省委、省政府部门的建议转有关部门处理，要求限期反馈处理结果。

二、公民参与的漏斗型特征

在人民建议征集的公民参与过程中，不同群体数以万计的建议进入信访系统，通过信访系统的筛选，少数的建议进入领导和相关政府部门的视野，最终只有极少数会对政府决策或部门行为有一定的影响。笔者将这种参与定义为漏斗型参与。漏斗的顶部是广大人民群众对政治、经济、文化和社会的各种看法和建议，漏斗的上部是少数人民群众通过参与渠道有针对性地向政府提出的建议，漏斗的下部是根据需要通过筛选被政府采纳的建议。这种参与过程跟漏斗的筛选非常相似，入口阔，信访系统的筛选居于漏斗的中间，经过它的过滤，少数建议进入下一个流程，过滤出来的建议相对于入口的建议是非常少的。漏斗型参与特征明显，具有典型的转型期特色。

1.政府主导的民意表达渠道。人民建议征集的公民参与方式由政府主导，建议征集的主动权和决定权掌握在政府部门手中，征集时间、征集内容与主题、征集的处理以及建议成为领导决策参考的标准等都掌控在政府部门手中。而这种掌控权是信访部门具体实施的，接受和处理人民建议是各级各类信访机构的重要工作内容，即人民建议征集制度是在信访体制框架之内进行的。在这种体制下，政府制定参与规则，控制整个过程，存在两大局限：第一，重视权利救济，而忽视人民建议征集所代表的民意表达工作。现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面，一是民意表达，即政治参与，二是权利救济。在现行的信访体制下，权利救济的传统信访职能仍然是信访部门的主要工作，“是当前信访制度表现最为突出的功能”，[3]也是评价其工作成效的主要内容。根据调研情况看，一些地方和部门不能正确处理权利救济工作和人民建议征集工作的关系，对人民建议征集工作重视不够，认为是一项软任务，不认真履行职责，没有纳入信访整体工作部署，在实际工作中有弱化现象；有些地方虽然挂着人民征集办公室的牌子，实际却没有人从事这项工作，即便有人负责，因为综合处或者办公室本身工作繁忙，往往冲淡了人民建议征集工作。第二，信访部门存在技术能力和权力局限。在有价值建议的选择上，人民建议征集办公室由于缺少对相关部门实际工作的了解，仅凭个人经验筛选建议，可能忽视对部门工作有价值的建议；在建议的落实上，对于一些部门不落实建议或者落实不到位的行为，由于人民建议征集办公室权限的限制，它不能对相关人员进行责任追究，这样就会使建议失去其存在的价值。

2.组织化动员的参与范式。组织化动员是我国政治领域的一大特色，也是我国现阶段应用广泛的方式。它以自上而下强有力的组织网络、持续的宣传教育和奖励等方法和技术，激发公民的政治热情和建议欲望。首先是发布政令。H省制定了关于人民建议征集的政策性文件，例如《关于建立人民建议征集制度的意见》、《H省优秀人民建议奖励办法》等；省人民建议征集办公室定期向省各级党委和政府下发征集人民建议的文件。其次是领导动员。省委、省政府的相关领导人就人民建议征集工作做出专门批示，提出征集主题。再次是利用征集网络。以省征集办为主带动11个设区市人民建议征集办公室，形成从上而下的整体化组织动员网络。组织化动员范式首先就说明了参与的被动性，它不是公民参与意识觉醒的主动参与，反映出公民的参与程度低，参与的积极性不高，这与制度征集的内容有关。H省主要将领导批示作为征集主题进行公布，虽然突出征集工作的针对性和实效性，但与公民息息相关的民生方面征集建议少，公民参与热情不高。另外参与途径的单一和不便利也是造成公民参与主动性不高的原因。其次，这种依靠党令、政令的运作模式，在短时间内的效益虽然显著，但生命力不强，而且可持续性差。最后，组织化动员的参与范式重视长官意志，容易出现忽视公民权利和利益的倾向，也会导致唯上和政治依附的结果。

3.精英垄断的参与者格局。H省人民建议征集工作的参与者来源广泛，提建议的有工人、农民、教师、学生、专家学者、公务员等各方人士，但并不是所有建议者提出的所有建议都会进入决策者的视野。分析2006年至2010年的数据，从内刊《人民建议》刊发建议的作者所在单位的类型来看，省直政府部门、市县政府部门、人大政协、政府研究机构（包括自然和社科研究机构，党委和政府直属部门的研究室）以及高等学校是被内刊《人民建议》采用建议最多的作者来源单位。其中市县政府部门建议者比例是29.8%，政府研究机构建议者比例是22.3%，人大政协建议者比例是17.1%，省直政府部门建议者比例是11.9%，高等学校建议者比例是8.2%，行业协会和基金会占1.5%，其他9.2%。通过以上数据不难发现，有影响力的建议者群体是一个精英群体，主要表现是公务员比例高，是该群体的大多数。这些人文化层次高，掌握体制内信息资源，提出的建议无论从质量要求还是可接受性方面都远远超过普通民众。在现实中,由于官僚制运作机制日趋复杂，“现代政治已经远远超出普通公民伸手可及的范围,使之产生对政治的无力感和疏离感。政治冷漠的蔓延加大了普通公民与精英之间的距离,把政治更加推向精英那里。”[4]精英垄断参与反映了人民建议征集作为公民参与决策渠道的相对封闭性，现阶段这种参与的作用处在局限于激发体制内活力的阶段。更令人忧虑的是，精英化群体往往关注的问题具有倾向性，不一定代表公共利益，“参与者经常代表的是现存有组织的群体的需要，表达着他们的特殊利益，而不是公民的普遍利益。”[5]

三、多中心直接参与格局的构建

在漏斗型参与中，公民与领导和众多的政府部门并不能直接接触，信访系统在其中起着中介的作用，它决定哪些公民的建议能进入领导和相关部门的视野，因而信访系统及其人员就成为公民参与程度和建议质量的关键因素。这种非直接接触的漏斗型公民参与，首先会影响参与效率。大量的建议进入征集办，筛选过滤工作是繁重的；其次影响参与质量。信访人员由于自身知识和能力有限，不可能完全了解所有部门的工作，另外筛选标准是否科学、筛选程序是否严格、筛选方法是否得当都事关筛选质量，从而影响公民参与质量；最后影响公民参与热情。参与的间接性和建议的过滤以及少回应或者不回应都阻碍了公民参与热情。因而，只有打破漏斗型参与，建立多中心的直接参与格局，才能促进公民参与的发展。

1.建立公民与政府零距离接触的渠道。公民与政府的零距离接触有利于建议筛选的专业化，能提高参与质量，保持公民的参与热情，克服漏斗型参与的缺陷。随着社会的发展，公民意识的增强，政府服务理念的深入，尤其是科技的进步例如网络的发展和电子政务的建立，公民与政府的零距离接触已经完全成为可能并逐步实现。公民与政府的零距离接触应从两个方面入手：一方面是与政府职能部门的接触。公民的建议大多数是针对职能部门的具体建议，建立两者间的直接接触，有利于节省成本，有利于筛选的专业化，使建议更具针对性和有效性。在这个层次的接触中，信访部门需要承担督促的作用。另一方面是与领导的接触，这个主要涉及到政府宏观管理方面。主要包括通过咨询会发挥专家的决策参谋作用和通过信访部门征询集中公民的建议。网络和电子政务是零距离接触的未来主要途径，公民可以通过互联网与领导在线交流，通过邮件表达建议，也可通过政府网站提交建议。

2.相信和尊重民智，实现从为民做主到由民做主的转变。人民建议征集制度的目的是让公民参与公共事务管理，真正实现由民做主。人民建议征集的公民参与，前提是相信和尊重民智,避免精英垄断。在H省人民建议征集制度中，不同人群在使用这一渠道进行政治参与的过程中表现出明显的不平衡性，精英参与群体的建议使参与富有效率，而普通民众由于不掌握充分的体制内信息，而且缺乏提出有效建议的技术和技能，所以很多建议没有能够进入领导者决策视野。下一步一方面要继续保持这一制度对精英人群的激励和吸引作用，另一方面要不断扩大普通公民参与的有效性。实现这一目标除了有赖于渠道建设和制度建设外，一个重要方面就是相信民智，尊重公民的主体地位。要相信和尊重民智，唤起公民参与的愿望和热情，确立和尊重公民参与主体地位，形成公民参与的主动精神，使有序的政治参与既是广大人民的民主权利也是人民实现民主权利的基本途径的观念深入人心，并转化为人民有序政治参与的自觉行动。政府相信民智、尊重民智，需要建立各种途径以激发民智、吸纳公民建议，以逐步实现由“为民做主”向“由民做主”的转化。

3.政府增强回应能力，形成公民参与的双向沟通机制。公民参与是一个政府和公民的双向沟通过程。人民建议征集制度要实现其初衷必须实现公民和政府的积极互动：一方面，人民通过有序政治参与，表达和传递自己的愿望、需要和利益，监督公共行为；另一方面政府也通过人民建议征集这样一种沟通机制把自己的意志和决策表达出来，以寻求公众的理解、认同和支持，实现政府决策的民主化和科学化，进而实现公共利益的有效整合。公民参与的成功既取决于公民的参与意识和参与水平，也依赖于政府的回应能力。在建议征集中，公民参与热情不高，一个非常重要的原因是政府的不回应或者回应不及时，很多公民的建议石沉大海，杳无音信。政府的冷漠导致公民对参与的冷漠，“公民的冷漠会使得不负责任的政府权力更为扩大，进而加重人民的无助感，使得他们更为冷漠。”[6]因此，政府要增强回应能力，提高回应水平，从根本上保障公民的参与热情。“只有通过复兴民主及公民身份中的参与维度，重塑积极的富于公共精神的公民，并以此为基础建立一套有助于公民通过自由平等的对话和讨论直接参与公共事务的民主机制，才能实现社会的进步和人类的自由平等。”[4]提高回应水平可从增强政府回应意识、积极建立以电子政务为载体的回应方式、拓宽回应渠道等方面入手。政府回应能力的提高，还“需要从整个政府管理和政策过程的角度来分析”。[7]

在人民建议征集的过程中，只有打破单线的漏斗型参与渠道，建立多个中心的直接接触渠道，充分相信并尊重民智，才能使公民能够影响决策，从而实现公民参与向公民控制的进化。

[1][美]亨廷顿·纳尔逊.难以抉择发展中国家的政治参与[M].北京:华夏出版社,1987:5.

[2]Sherry Arnstein.A ladder of citizen participation[J].Journal of American Institute of Planners,Vol.35,1969.

[3]傅江浩.我国信访制度分析与改革[J].湖北社会科学,2009，(12).

[4]万健琳.参与式民主理论述评:基于公民身份的政治[J].国外社会科学,2010，(1).

[5][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略[M].北京:中国人民大学出版社,2005:23.

[6][加]查尔斯·泰勒.公民与国家之间的距离[J].二十一世纪,1997，(4).

[7]顾训宝.十年来我国公民参与现状研究综述[J].北京行政学院学报,2009，(4).

D621.5

A

1002-7408（2011）12-0026-03

高艳（1979-），女，湖南衡阳人，北京师范大学管理学院博士研究生，石家庄经济学院讲师，研究方向：政府管理与创新。

[责任编辑：张亚茹]