“减少环节加强基层,大方向不会错”

贺海峰

很多人批评说政府包打天下，在当前社会组织还不够强大，市场化体系还不健全的情况下，如果政府不下力气推进，由谁来统筹协调？所以社区自治还是要在基于大环境基础之上来逐步推进。

冒这个风险是有价值的

《决策》：最近，铜陵市撤销了所有的街道，在全国吃了一个“大螃蟹”。这项改革始于铜官山区。2010年7月，铜官山区委、区政府一举撤销了6个街道，将49个社区调整为18个。当初有没有考虑过，动作如此之大，一旦失败，可能就没有回头路可走。

王纲根：我们有个比较坚定的认识，也是城市管理的基本规律，就是减少环节、加强基层、强化服务、加强基层民主。这是方向性的东西，不会变，不会错。这项改革虽然难度很大，但是大方向不会有问题。

很多人问我，改革有没有风险？我说改革肯定有风险。但我们认为改革大方向对，加上市委、市政府的大力支持，以及前期工作，包括征求意见、方案论证，谋划比较到位，尽量控制风险。假如有风险，冒这个风险也是有价值的，不是我们冒，就是其他人冒。改革中我们特别坚定的是方向对、趋势对。就像往北京去，只要方向对，慢点也能到，但不能把方向搞错。方向搞错了，跑得越快，离目标越远。

从我个人来讲，我当初也深入思考了风险的问题。我说一句切身的感悟话，一个人做件有意义的事情，哪怕是冒一定的风险，以后回顾起来也有值得回味的东西。努力去做之后就不会留遗憾，但也不能乱干。

《决策》：一年多来，这项改革给社区带来了哪些变化，给老百姓带来了哪些实实在在的好处呢？

王纲根：首先，减少了层级，提高了效率。我们把资源向基层倾斜，强化了社区管理服务的手段、条件。以前，社区人员更多的是一种被动工作，是街道布置任务，他们把任务完成。不是说他们不去考虑问题，而是即使考虑了也没有手段去实行。久而久之，主动谋划、主动思考的动力肯定受到影响。现在，把条件给他们了，除了区里决定的事，社区有条件去想一些事，有条件围绕想的事去落实。以前矛盾看得见也没有条件去管，现在职能强化了，矛盾既能看得到，又有条件去处理。以前老百姓问的事有的他们不能表态，需要请示街道，现在不一样了，必须表态。

其次，让老百姓做主。现阶段，社会结构已经发生深刻变化，不同阶层、不同群体的人，诉求不一样。社区发展到目前阶段，仅靠政府单一的管理和服务主体已经不行了。这就是社会发展的规律。我们要把基层民主作为改革的一个方向来不断地强化。我举一个例子。小区里车辆停放的问题，到底收不收费？政府说要收费，有车的人就不愿意，批评政府又乱收费。没车的人却认为小区是公共场所，怎么能被有车的人占了？他们赞同收费。不管政府怎么决策，总有一部分人有意见，总有争论。现在让老百姓来提出意见，由大多数人来决定收不收费、收多少费，而不是由政府来决定。最后不管怎么决策，都是老百姓选择的，老百姓不会对政府再产生意见。

大社区不会变成“小街道”

《决策》：现在外界普遍担心，撤销街道之后，社区能否切实做到“去行政化”？社区会不会变成“小街道”，从而对居民自治造成冲击？

王纲根：这个问题不能泛泛而论。首先要搞清楚什么是行政化？具有什么特点？一是层级化管理，机构有级别，人员有级别、有身份。二是在具体工作中，开会多、发文多，解决问题与贯彻落实，大都要开会与发文。这是行政管理方式上比较明显的特点。

我们再来看新的社区，具不具备这些特点：第一，新的社区居委会没有级别。行政化就是实行干部任命制，但我们的社区干部没有级别。当然，目前社区一把手仍然有行政级别，但那是保留原来的待遇，是过渡的情况。第二，以前街道确有层级，既有居委会，又有社区工作站。现在社区没有这种层级划分。现在喊老百姓开会，实际上就是征求老百姓意见。按过去我说你做的方式现在不行了，只有对行政下级才能采取这种方式，对老百姓靠这种方式不行。

现在，社区行政化的组织基础没有了，居委会经选举产生，搞网格化服务。考核方式也发生了变化。老百姓对你的评价占50%，社会工作者应知应会的东西占10%，还有AB岗，占40%。评价方面，我们请社会中介组织到老百姓家，通过第三方上门入户抽查，真正把老百姓满意不满意、答应不答应作为评价标准。

《决策》：但是，有的学者质疑，新的社区仍然承担上级政府赋予的公共服务等职能，不是纯粹意义上的自治。

王纲根：不能把行政职能、行政化等同起来，这个一定要区分清楚，否则会造成这样那样的误解，比如有的人以为社区本应协助上级政府或其派出机构承担公共服务职能就是行政化，以为自己又去干行政管理的事情。以前搞行议分设，社区工作者、居民委员会各搞各的，人为分开，实践证明现阶段是行不通的。只有行议结合，社区居委会协助政府承担管理服务职能，利用政府公共服务资源为老百姓提供服务，老百姓得到实惠了，社区居委会也会得到老百姓认可，反过来更好地促进居民自治工作。

我们要强化社区组织的自治能力和水平，同时还要提高居民的自治能力和水平，特别是自治责任和意识。自治，不仅仅意味着权利，同时也是一种责任和义务。中国发展到现在，公民的责任和承担义务的意识还要进一步提升。比如西方国家，从年轻时开始，就对居民做义工的经历记录、储存下来。年轻时为社区做了多少义工服务，到老的时候就享受多少年轻人给你的服务。因此，充分的自治是一个方向，但在具体工作中不能不切实际，必须立足现实。要从容易的事情开始做，从老百姓容易接受的事情开始做。

昌红梅：在这个问题上，有些观点将行政化和居民自治对立起来，认为要么行政化、要么居民自治，这种思维有一些的偏差。要是把所有涉及公共管理的职能都拿走，社区靠什么来为居民提供服务呢？改革之后的大社区，必然会承担一部分诸如公共管理方面的行政职能，如果不承担一部分的话，到基层公共管理方面的行政职能就没有落脚点了，服务老百姓就没有抓手，没有载体了，与改革的初衷就不相符了。所以不能对立起来，而应该把行政化的过程阳光操作，让老百姓全程参与，通过自治的形式把目标实现好。行政服务的理念和方式方法要转变，要提高老百姓的满意度。只有通过社区居民的参与、自主讨论，才能避免“政府埋单、老百姓不买账”的问题

其实，在改革设计的时候，我们就重点研究了行政化与自治的关系问题。一方面，一部分的行政职能需要通过大社区来实施，以实现惠民、服务老百姓。另一方面，又不能按照行政思维来落实和实现对老百姓的服务。减少行政层级，肯定是符合小政府、大社会、便民利民这样一个大方向。在实施的过程中，最大限度地减少文山会海、纯行政化的模式和运作方式，这也是我们在改革中一直重点把握的问题。

可以复制，但不能生搬硬套

《决策》：铜陵撤销街道办后，上海、广州、南京等地民政部门纷纷表态，“暂无撤销街道办的计划”。很多媒体也针对铜陵改革的可复制性，展开了广泛的讨论。对此，您怎样看？

王纲根：改革的复制性问题，主要还是看改革的方向和趋势，看改革的理念和目标取向。我们这次改革是社区综合管理体制改革，撤销街道办是这次改革的一项内容。一位省领导说，铜陵模式为什么能复制呢？改革成本很低，没有增加任何成本，主要还是体制机制上的创新，我认为我们这次改革的一些方向可为其他地方提供实践上的借鉴，对中小城市可比性更强一些。大城市有大城市的特点，但是减少层级、提升效能、强化服务、推动自治，这些理念都是可以复制的。比如强化自治，不仅仅中小城市，大城市也需要强化。只不过在组织方式上，需要因地制宜、因时制宜。关键看怎么复制，不是简单地撤销街道办的改革。其中理念和方向性的东西，我认为可供借鉴。

昌红梅：对改革的可复制性问题，不能简单地说哪个城市就能复制，哪个城市不能复制。铜官山区的改革，有一个好的基础，就是铜陵市委、市政府始终高度重视社区建设。从上世纪90年代末就开始，安徽省第一个社区党委就设立在铜官山区，非常超前。10多年来，铜陵历届领导班子，铜官山区历届领导班子，一任接着一任，持之以恒地抓社区建设。我们成立了强有力的社区建设领导小组，先后提出了“四有”与“四优”，对社区建设形成广泛的共识，还有辖区单位共建的意识和支持，做得都很扎实。2008年，我们提出创建和谐社区、创建网格化管理AB岗，还申报了全国和谐文明社区建设的示范区。

2009年，市委提出探索社区改革，我们整整探索了一年时间，不停地外出调研，研究方案，征询意见，一直到2010年7月才开始正式实施。当初在撤销街道的时候，我们也在讨论，社区能不能承担起这些职能。因为社区还有居民自治等很多事情，同时社会组织还不十分健全，绝不能把原先的大街道变成新的小街道。在改革时机的选择方面，我们按照撤销街道之后的新情况，进行机构改革，重新设计“三定”方案。因为撤销街道之后，有的职能是下放的，也有的是上收的。改革的时机、改革的全局性把握，以及改革后实现什么样的目标，是我们重点把握的几个方面。

所以，能不能复制、能不能做成，不能简单地就事论事，需要综合考虑，更要看改革的基础，是否具备减少一个层级的条件；还有一个城市规模的问题，铜官山区人口密度很大，没有一个农村人口。但大方向是明确的，就是减少管理层级，实现小政府、大社会，最大限度便民利民，提高老百姓满意度。媒体和学者的讨论，有助于我们进一步理清思路，完善提升改革。我们设计整个改革方案的初衷实际上正在于此。当然，实现改革方案和配套政策还要有一个过程，毕竟目前只推进了一年多时间。

最终目标是

减少行政化，推进自治

《决策》：改革推进一年多来，最大的挑战是什么？改革成功与否，用什么标准来衡量？

昌红梅：改革之后，网格管理员的考核，话语权在老百姓的手中，工资与老百姓的考核直接挂钩。把这一点真正落到实处，对我们也是一个很大的挑战。我们聘请了第三方机构来做测评。措施更实了，老百姓更有话语权了。所以现在的小区里，每栋楼都会挂一个牌子，上面写着网格管理员的姓名、联系方式，社区民警的姓名、联系方式，让老百姓知道，他们需要帮助的时候去找谁。要真正把工作落到实处，对个人是挑战，对各个部门也都是挑战。

很多人批评说政府包打天下，如果政府不干，由谁来干？现在的社会组织能力还不够强大，很多市场化力量也没有，所以社区自治只能逐步推进。很多方面以后都会逐步由市场来完成，由居民自治来决策，而不是纯粹由政府决策。

现在最需要解决的问题，就是扎扎实实地落实好“综合改革实施方案”及与之配套的各项制度，同时适应当前社会管理改革和创新的要求，不断深化和持续推进改革。比如，为了减少政府对社区的干扰，我们推行了社区工作“准入制”。如果仅仅是政府来决策的话，老百姓可能不满意。这就需要一个程序来实现有效的对接，需要社区和政府部门来共同决定。说到底就是老百姓满意、社区愿意干、政府部门的事情能完成，三方之间有效互动。而且也不完全是区里的，还涉及到市直部门。谁来准入？怎样做到合情合理？要在实践中检验与校正。

我们认为，改革能否真正取得成功，还是取决于人的因素。领导的关心重视是一个方面，在社区的层面，一是党工委、居委会管理层，二是所有社区工作者，这两支队伍必须适应改革的需要、适应服务老百姓的需要。他们的职业化水平、专业化程度，是改革能否成功的关键。铜陵市正在制定一项措施，使用干部必须要有社区工作经验，这是硬杠子要求；区里的中层干部必须要有社区工作经验。这是一个动态的过程，也是适应干部管理需要和改革向前推进的需要。

我们整个改革还处在探索的阶段，要形成一个完整意义上的社区自治，需要进行不断探索。必须实事求是、量力而行，如果一步迈得太远，跳得太高，改革就有可能推进不下去了。但我们所有的方案、目标、举措，都是为了最大程度地减少行政化，推进社区自治。