基于风险矩阵方法的纳税服务风险管理

冯 伟

(广西壮族自治区国家税务局，广西 南宁 530022)

基于风险矩阵方法的纳税服务风险管理

冯 伟

(广西壮族自治区国家税务局，广西 南宁 530022)

随着我国服务型政府建设的不断推进，国家税务总局提出了纳税服务是税务部门核心业务的理念。围绕这一理念，各地税务部门开展了形式多样的纳税服务工作。然而，对纳税服务实质内涵理解的偏差，导致纳税服务实际工作带来各种执法、管理风险。利用风险管理理念，通过对纳税服务工作实质及内涵的剖析，对纳税服务工作内容及流程进行风险识别，使用风险矩阵方法对纳税服务风险进行定量计算排序评估，以便集中精力和资源防范关键风险。

纳税服务;风险矩阵;风险管理

近年来，随着我国服务型政府建设的不断推进，作为政府重要经济管理部门的税务部门提出了纳税服务是税务部门核心业务的新理念。围绕这一理念，各级税务部门积极开展形式多样的纳税服务工作，为提升服务水平做了大量富有成效的工作。

纳税服务工作直接面向多元化的纳税主体，贯穿于整个税收工作全过程，渗透于税收工作的方方面面，涉及政策体制、人为主观性、社会环境等因素，当前纳税服务还处在不断实践探索的阶段，这不可避免使得纳税服务工作带有各种不确定性，即税务人员实际工作结果可能与期望结果不一致，其中的某种偏差可能会造成损失。

面对众多的纳税服务风险，本文运用风险矩阵方法对其进行排序评估，识别出其中最为关键的风险，便于税务机构集中精力和资源防范关键风险。

1 纳税服务的实质内涵

根据国家税务总局制定的纳税服务规范，纳税服务是指税务机关依据税收法律、行政法规的规定，在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中，向纳税人提供的服务事项和措施。准确把握纳税服务的实质内涵，对于高质量地做好纳税服务工作，规避其中存在的风险具有十分重要的意义。

现代税务管理认为:纳税服务是公共服务的主要内容和具体形式，征纳的双方法律地位是平等的，纳税人合法需求应得到税务部门的及时响应。税务部门有义务为纳税人提供法定的服务。因此，纳税服务应包含如下几点含义:

第一，纳税服务必须坚持依法服务。纳税服务必须坚持依法服务的原则，必须依据我国目前的税收法规的基本规定，既要提供法定的服务，又不要越俎代庖，超越现行法律规定的范围为纳税人提供纳税服务。

第二，纳税服务必须以实现征管目标为宗旨。税务部门负有通过加强税收征管和优化纳税服务，不断提高纳税人的税法遵从度的职责。加强税收征管，是依法敦促纳税人切实履行依法纳税的义务;优化纳税服务，则是以纳税人的合理需求为导向，引导纳税人自觉遵从税法、依法纳税。纳税服务与税收征管之间是相互融合、互相促进的辩证关系，是税收中心工作的两个不同方面。

第三，纳税服务必须以实现征管效率最大化和征纳双方成本最小化为主要目标。纳税服务要实现征纳双方利益最大化的目标，就必须建立规范的纳税服务制度，为纳税人提供文明、便捷、高效、经济的各项服务措施，尽量减少纳税人除纳税以外的额外负担，不断降低纳税成本和征税成本。

第四，纳税服务以提高纳税人的税法遵从度为目的，既要求满足纳税人的合法合理需求，也要求税务机关公正、公平、文明、规范执法。既要保证纳税人缴纳法定数额的税款并享受法定优惠，保守纳税人的秘密、保障纳税人合法权益等，又要严格规范执法，保证税收公平。

2 纳税服务中的风险识别

纳税服务风险主要是指税务工作人员在纳税服务工作中由于法律政策因素、社会环境因素、人为主观因素等影响而导致的纳税服务实际结果与预期偏离，导致国家税收或纳税人权益发生损失，甚至影响经济社会正常运行的可能性。

2.1 执行税法、落实税收政策存在的法律风险

广义的纳税服务还包括积极落实国家出台的各项税收政策，支持地方经济社会发展。

对于国家出台的各种税收优惠政策，如结构性减税政策，以收入任务紧张为由在落实优惠政策上打折扣或如对纳税人取得合法有效的抵扣凭证，没有及时足额给予抵扣，或无故拖延进项税额抵扣时限。此外，税务部门的组织收入原则是坚持依法治税，坚决不收过头税，制止越权减免税，不得擅自制定、解释税收政策，也不得越权批准减免税收、缓缴税款和豁免税款。地方政府为提高本地投资吸引力、扶持本地企业发展，营造出良好的投资环境，吸引外地的资金、技术和人才，在业绩评价指标化导向激励下，往往要求税务部门提供超法律规定的税收优惠措施。个别税务部门有可能顶不住地方政府的压力，守不住组织收入原则，协助地方政府越权出台税收优惠政策，造成国家税款流失。

上述落实税收政策不到位或越位，都会造成税务部门有关负责人不依法履行职责、渎职、失职的风险，都会造成国家税收损失或纳税人权益受损的风险。

2.2 税收执法中的风险

(1)精简纳税人表单存在的风险。某些地方的税务部门，为减轻纳税人负担，简并报表资料，推出“免单”服务，不再要求纳税人填写部分表证单书，而是由税务部门的计算机根据历史数据生成，由纳税人确认。如税务部门计算机根据以往申报数据自动生成纳税人纳税申报表，自动填报进项及税额，其结果可能会由于税务机关受主客观条件的限制，无法掌握纳税人真实完备的信息，生成的申报表与纳税人真实情况不符，就会发生多征、少征、漏征税款或未能发现纳税人违法的现象。过度减免表单，包办纳税人应尽的申报事项可能会导致征税款侵害纳税人权益，或少征、漏征税款致使国家税款流失，或不能及时发现纳税人的违法现象等风险。

(2)简化纳税事项流程的风险。税务机关在开展纳税服务工作中，改革管理方式，优化工作流程，切实解决纳税人办税时“多头找、多次跑”等突出问题。但个别税务机关把优化流程等同于简单化流程，在办理增值税减免审批、出口退税审批、一般纳税人认定等审批事项时，过度简化流程，把应该审核把关的环节省略，造成税收管理失控。如对不符合代开条件的纳税人给予代开发票、不按规定进行普通发票“验旧购新”、“交旧购新”的缴销管理，造成国家税款流失。

2.3 提供多元化申报方式存在的技术风险

随着信息技术的不断发展，使得税务部门可以充分利用现代信息技术手段，打破了办税在时间、空间上的限制，建立了以网上申报为主体，电话办税、邮寄办税等方式为补充的多元化办税体系，方便纳税人办理各种涉税事项。

当前的多元化申报方式，主要是依托互联网的纳税服务平台，由于互联网结构的复杂性，连接的终端数量庞大，终端的属主分布在不同国家，互联网络在客观上存在安全风险。

由于互联网的开放性，税务机关的网上办税系统可能遭到黑客攻击，使得纳税人信息被泄露，导致纳税人权益可能遭受损害的风险;或由于技术故障导致纳税人网上纳税申报失败，由此造成的延期申报责任不明的风险。

2.4 纳税咨询存在的风险

税务机关在纳税服务工作中普遍设立纳税咨询服务渠道，如税务机关门户网站、12366纳税服务热线等。为纳税人提供税收政策咨询服务，是一项政策性很强的工作，咨询人员必须熟悉税收业务，了解掌握各项税收政策。纳税咨询可能存在的风险是:对政策把握不准，对纳税人的生产经营情况没有深入分析，提供了不正确的纳税咨询，导致纳税人不能正确履行纳税义务或纳税人权益受损的风险。

2.5 超越法律范围提供纳税服务的风险

税务部门曲解纳税服务内涵，利用公共资源为个别纳税人提供法定范围外的服务，在事实上形成对其他纳税人不公平的风险。如个别税务部门为特定的纳税人提供“优质”服务，安排专人专项办理各种涉税事项，在行使自由裁量权落实优惠政策时标准偏宽偏松，甚至利用税务部门的行政资源帮助纳税人在生产、销售、贷款等方面获取竞争优势。

2.6 环境风险

由于纳税服务厅环境引起的纳税人履行纳税义务障碍的风险。主要指服务厅或其内部设施可能存在危及公共安全的隐患，如服务厅建筑存在火灾隐患，或服务厅内未设置紧急出口、未设置安全提示标识等。

2.7 纳税服务内部管理中存在的风险

主要是指税务部门管理、监督制度不健全，导致国家利益或纳税人权益受损的风险，如税务部门制作和提供纳税服务标识，表格文书等服务产品的过程中，发生不廉行为，或税务人员侵吞国家税款的行为等。

3 风险矩阵

风险矩阵［1］是在项目管理过程中识别项目风险重要性的一种结构性方法，该方法由美国空军电子系统中心(ESC，Electronic Systems Center)的采办工程小组于1995年4月提出，此后在ESC的大量项目都采用风险矩阵方法对项目风险进行评估。

风险矩阵方法综合考虑了风险影响和风险概率两方面的因素，由专家通过较为直观的经验，判断出风险影响和风险概率所处的等级，通过应用Borda计数法对各风险因素的重要性进行排序，从而对项目的风险进行评估。

运用风险矩阵来评估纳税服务中的风险，可以将风险清晰、直观地显示出来，识别出哪一种风险是对纳税服务影响最为关键的风险，同时还可以对纳税服务的整体风险给出综合评价。

3.1 原始风险矩阵

原始风险矩阵栏目由风险栏、风险影响栏、风险发生概率栏、风险等级栏和风险管理栏等组成(见表1)。

表1 纳税服务风险矩阵［1，2］

风险栏(Risks)主要描述具体的纳税服务风险;影响栏(Impacts)用于评估风险对纳税服务的影响(见表2);风险概率栏(Risk Probability)描述风险发生概率(见表3);风险等级栏(Risks Rating)由影响栏和风险概率栏共同决定(见表4);Borda序值栏是按照Borda序值法计算出各风险因素的Borda序值;风险管理栏为防范、控制风险的具体措施。

3.2 风险影响等级

风险矩阵方法将风险对评估项目的影响分为5个等级，并提供了风险发生概率的解释说明。风险影响等级和风险发生概率的说明如表2和表3。

表2 风险影响等级定义［1，2］

表3 风险发生概率说明［1，2］

通过将风险影响和风险概率的结合来确定风险等级，风险等级对照表见表4。

表4 风险等级对照表［1，2］

3.3 Borda序值法

同一风险等级的多个风险模块，其重要程度可能并不相同，必须对多个风险模块进行重要性排序，以确定各级风险中最重要的风险模块，ESC的研究人员将投票理论应用到风险矩阵软件中，提出了Borda序值方法［3］，其原理为:

设N为风险总个数(与风险矩阵中的行数相同)，设i为某一个特定风险，k表示某一准则。原始风险矩阵只有两个准则:用k=1表示风险影响I，k=2表示风险发生概率P。如果rik表示风险i在准则k下的风险等级(在风险矩阵方法中，将比风险i的风险影响程度大或风险发生概率大的因素的个数作为在准则k下的风险等级)，则风险i的Borda数可由下式给出:

将Borda值从大到小的顺序排列就可以得到Borda序值，如某个风险的Borda序值为0，说明该风险为最关键的风险。按照Borda序值由小到大排列，就可以排出各风险因素的重要性。

4 风险矩阵方法在纳税服务风险中的应用

4.1 纳税服务风险矩阵

根据纳税服务工作的实际情况，运用德尔非专家调查法，确定纳税服务工作中各项风险的影响、发生概率及风险等级，由原始风险矩阵设计出应用于纳税服务风险评估的风险矩阵，如表5所示。

4.2 纳税服务风险评估

根据表4纳税服务风险矩阵中的Borda序值对该纳税服务风险按重要性从大至小排序的结果是:执行税法、落实税收政策存在的法律风险、提供多元化申报方式存在的技术风险、纳税咨询存在的风险、内部管理中存在的风险、精简表单风险、简化流程风险、超越法律范围提供纳税服务的风险、环境风险。基于这个排序结果，对纳税服务工作中面临的诸多风险隐患，税务部门可忽略较不重要的风险，而集中精力和资源优先防范关键风险。

表5 纳税服务风险矩阵

5 纳税服务的风险管理

风险管理是指如何在一个确定包含风险的环境里把风险发生的概率或风险造成的损失减至最低的管理过程。

针对已识别的纳税服务工作中的风险及纳税服务风险矩阵对风险的排序，采取全面的风险管理降低纳税服务工作风险的有效途径具体表现在以下方面。

5.1 强化风险意识，建立多元风险管理主体

纳税服务涉及方方面面，贯穿于整个税收工作过程，融于税收各部门职能、各岗位职责、各具体环节之中，涉及每一个税务人员，因此每一个税务人员都要树立强化风险意识，充分发挥每个税务人员的积极性，主动参与到岗位风险识别及防控工作中，变被动为主动，共同应对岗位风险。

5.2 缓解与防范纳税服务风险

通过识别、评估、纳税服务工作中的风险，可以防范和消解纳税服务中的风险，避免因为风险造成的损失。

(1)针对执行税收法律政策的风险，规避措施是牢固树立依法治税理念，坚持组织收入原则，税务机关做出的一切决定都必须符合法律法规的要求，杜绝人情税、关系税。在组织机构设置上，在纳税服务部门中配置精通法律的专门人才，在工作流程中，密切与政策法规部门的沟通联系，加强对出台服务措施的法律审核。

(2)针对过度精简表单引起的风险，税务部门应对纳税事项涉及的表单加以分类，凡涉及纳税人税款征收、资格认定类的表单由纳税人自行填报。

(3)针对纳税服务流程过度简化的风险，加强痕迹化管理，保存业务流转证据。明确税收管理各业务流程中应具备痕迹证据的项目内容、传递手续等要求，为税收执法权和行政管理权运行的过程还原、问责、结果复查提供可靠证据。

(4)针对依托互联网构建的多元化纳税服务平台存在的技术风险，应不断完善网上申报软件的功能、加强技术安全措施，如在互联网与税务内部网络之间使用网络防火墙等技术措施降低技术风险。

(5)针对纳税咨询不正确引起的风险，税务部门应进一步提高咨询人员素质，完善咨询服务体系。咨询受理部门要加强与相关部门的沟通协调，及时向上级业务指导部门请示汇报，给纳税人以权威、准确的答复，切实提高纳税咨询服务的准确性。

(6)针对纳税服务的环境风险，税务部门应确保服务厅的建筑及设施满足国家有关安全标准和规定，及时排查存在的安全隐患。

(7)针对纳税服务内部行政管理风险，应加强对制作和提供服务产品的管理工作，严格按照政府招标采购程序做好采购项目的立项申请，预算编制，报批等工作。

5.3 针对风险的特点，有效配置资源

通过对纳税服务岗位或流程风险的评估，识别出岗位风险，对风险进行排序，在应对措施上可以将人力资源较多地配置到高风险性的环节，必要时可以包括增加监察，审计人员，使得纳税服务中高风险环节，得到更多关注，最关键的风险环节得到有效的控制，则风险造成的损失将得到缓解和规避。如对自由裁量权较大、执法风险较高的认定审批类、发票管理类等事项，配置专门的涉税调查岗位人员实施重点管理，配置监察人员进行内部督察。

5.4 构建纳税服务风险外部监管和内部防控机制

公开透明是纳税服务风险外部监督的重要原则。通过政务公开，将纳税服务流程、纳税服务内容、服务质量要求等公之于众，接受社会舆论、广大人民群众的监督，这实质上是扩大了风险识别的参与主体，将极大有利于工作中风险的识别与防控。

税务部门内部风险防控的要点在于岗位风险防控，关键在于建立“精简、统一、效能”和“决策权、执行权、监督权三分离”为主要特征的新岗责体系，不仅有利于规范税收执法，提高税收征收率，更为重要的是有利于合理分解权力，形成相互衔接、相互制约的税收执法监督制约机制，切实从源头上预防税务人员违法违纪行为风险的发生。

5.5 通过风险管理，制定科学合理的纳税服务政策

通过风险管理，税务机关的纳税服务工作在服务内容、服务方式、服务流程等服务措施的制定中进行相应调整、改进，尤其在出台新的纳税服务政策过程中更应注意考虑风险评估意见。

6 结束语

纳税服务工作中的风险时时刻刻都可能发生，有些风险的影响很小，但发生的概率很大，对征纳双方都会带来一定损失;有些风险发生的概率相对较小，然而一旦发生，会对国家税款或纳税人利益造成重大损失。因此，识别风险、防范风险、规避风险是纳税服务工作面对的课题，是保证国家税收安全、纳税人权益、经济社会正常运行的必然要求。

［1］朱启超，匡兴华，沈永平.风险矩阵方法与应用评述［J］.中国工程科学，2003，5(1).

［2］Paul R，Garvey P R.Lansdowne Z F Risk matrix:An approach for identifying assessing and ranking program risks［J］.Air Force Jorunal of Logistics，1998，(25):16 －19.

［3］Lansdowne Z F，Woodward B S.Applying the Borda method［J］.Air Force Journal of Logistics，1996，20:27 －29.

［4］沈建明.项目风险管理［M］.北京:机械工业出版社，2003.

Risk Management of Tax Service Based on Risk Matrix

FENG Wei
(Tax Bureau of Guangxi Zhuang Autonomous Region，Nanning，Guangxi 530022，China)

With the advancements of the construction of service － oriented government，State Administration of Taxation addresses a concept that tax service is the core service of all levels of administration of taxation.In order to fully implement this work，administration of taxation around the country carried on various forms of tax services.However，deviation in understanding the connotations of tax service resulted in different kinds of risk of law enforcement and management in practical tax service work.This article focuses on analyzing the connotations of tax service and identifying the risk of content and flow of tax service by using risk management concept.Therefore，it can pool all energy and resources to prevent key risks in tax service by using risk matrix to calculate quantitatively and to put risks in order to evaluate.

tax service;risk matrix;risk management

F224，F204

A

1672－9021(2011)02－0083－06

冯伟(1973－)，男，广西大新人，广西壮族自治区国家税务局工程师，主要研究方向:税务信息化。

2011－03－09

［责任编辑 刘景平］