新形势下上海市域城镇体系及新城建设

张 捷 ,赵 民 ,马 梅

(1.同济大学建筑与城市规划学院, 上海200092;2.上海同济城市规划设计研究院, 上海200092;3.上海市发展和改革委员会, 上海200003)

历史实践表明, 新城建设是20 世纪各大都市转变强核单中心结构、疏散中心城区人口与就业压力的有效手段;在一些国家,新城建设甚至具有国策的地位.从国际经验来看,可以归纳以下若干新城建设的关键要素和动力机制:①区域规划指导下的空间结构优化;②法律保障和政策指引下的新城建设;③实现独立与相对自我平衡;④以大容量轨道网络来支撑新城开发;⑤高品质的环境建设[1].

1 上海城镇体系规划的演进

1 .1 上海城镇体系与新城规划建设的历程

1 .1.1 城镇体系规划

建国后,上海经历了市区边缘工业区、工人新村、工业卫星城、卫星城等若干有计划的郊区建设阶段.2001 年5 月国务院批复的《上海城市总体规划(1999 —2020 年)》提出了“将原总体规划的县城和部分卫星城调整为新城” ,并确定了“多轴、多层、多核” 的市域空间结构,其中“多核” 即为中心城和新城组成的城镇空间体系.之后,上海市“十五” 规划提出以“一城九镇” 为郊区城镇建设的示范,“一城” 即松江新城,九镇为安亭镇、罗店镇、朱家角镇、枫泾镇、浦江镇、高桥镇、周浦镇、奉城镇、堡镇.

2006 年1 月,上海市“十一五” 规划纲要提出了“1966” 城镇体系规划.即“1” 个中心城——上海市外环线以内600 km2左右的区域;“9” 个新城——宝山、嘉定、青浦、松江、闵行、南桥(奉贤)、金山、城桥(崇明)新城以及临港新城,规划总人口约540 万左右.此外,“6” 和“6” 分别指60 个新市镇、600 个中心村.即从人口产业集聚发展、土地集约利用和基础设施合理配置角度,集中建设60 个左右相对独立、各具特色、人口在5 万人左右的新市镇,其中对于资源条件好、发展潜力足的新市镇,人口规模按照10～15 万规划;中心村是农村基本居住单元,也是郊区“三个集中” 推进的关键问题,将对分散的自然村适度归并,合理配置公共设施.

总体上看,历来上海城镇体系规划主要谋划全市域的均衡发展,并针对中心城区进行工业疏解和人口疏解.

1.1.2 新城建设效果

“一城九镇” 规划建设示范和“ 1966” 城镇体系体现了对郊区发展的重视, 但城镇体系的规划预期和建设实效的差距较大.中心城区的建设用地及工业用地均呈现向外大幅度扩散的趋势;从1997 —2008 年新增的居住用地与工业用地的变化(图1)来看, 两者空间趋势基本呈反向扩张, 生活与就业空间的契合度较低, 说明就业岗位与居住疏散严重不匹配.随着中心城区的功能结构性调整以及城乡隔阂的消除, 这种势态有进一步趋重的可能.

图1 上海1997—2008 年新增居住、工业用地分布Fig.1 Distribution of the increasing residential land and industrial land in Shanghai

究主要原因, 一是“ 一城九镇” 片面强调 “国际化” 的住宅建筑形态, 而 “1966” 城镇体系中的各新城产业功能定位不清晰;二是部分新市镇选址偏离主要交通干线, 不利于人口集中;三是公共交通网络导向非常偏重中心城区, 尤其是轨道交通在规划上仅考虑中心城区放射, 导致郊区公交的先天不足与中心城区的公交压力剧增[2](图2 、图3);四是公共服务配套跟不上, 郊区城镇无法留驻居住人群.

图2 上海市12 h 机动车交通量[2]Fig.2 12-hour vehicle traffic of Shanghai

1.1.3 空间发展态势

2006 年的现状城市建设用地(图4)总量(约2 580 km2)已经超过《 上海市城市总体规划(1999 —2020)》至2020 年的规划 规模(约2 000 km2).新城发展速度开始加快, 但“反磁力” 作用仍不明显.城市空间形态呈现沿浦江带状发展, 沿沪宁、沪杭方向呈圈层与轴线发展;并出现了以中心城区以西地区为主的大量位于规划区外的城市建设用地[3].

图3 上海市公交流量分配[2]Fig.3 Bus flow distribution of Shanghai

图4 2006年上海市土地使用现状Fig .4 Land use status in Shanghai, 2006

1.2 上海城镇体系建设的主要问题

1.2.1 缺乏富有前瞻性的区域规划统筹

近10 年来,上海的城市总体战略思路基本停留在“中心城区搞服务业,体现繁荣繁华” 及“郊区搞制造业, 体现实力” 的两元划分阶段, 郊区城镇建设并未真正被纳入城市发展的战略主体.主要原因是对郊区新城在长三角区域城镇体系中的地位和作用缺乏高瞻远瞩的战略性考虑.

1 .2.2 城镇定位模糊、产业支撑乏力

2001 版上海市城市总体规划对各新城在“多轴” 中的地位、新城之间的功能错位与协同关系等关键问题并未予以明确.“1966” 城镇体系中的新城、新市镇的选址反映了以行政区为主导的静态和均衡的空间布局思想.一方面,镇级与村级体系呈平均主义下的“遍地开花”;另一方面,新城与新市镇规划体系的“等级” 级差不大, 难以培育具有区域影响力和辐射力的郊区新城.

1 .2.3 实际建设与规划蓝图的日益背离

《上海城市总体规划(1999 —2020)》确定的“环、楔、廊、园” 等绿地已被不同程度地侵占,进一步实施或是弥补的难度均较大.各新城都出现了大规模用地扩展(图5)[3],但无论是人口导入规模还是建设用地增长幅度都远不如中心城近郊区.郊区新城在吸引中心城区人口疏散上没有起到规划预期的 “反磁力” 作用.

图5 上海1997—2006年城市建设用地空间分布变化情况Fig .5 Changing situation of urban construction land distribution in Shanghai in 1997—2006

1.2.4 空间发展的政策和运作机制不协调

从政策角度探究,新城建设存在着与《上海城市总体规划(1999 —2020)》目标结合度不够的问题.在运作方面,临港新城管委会为市政府派出机构, 其开发机制较为有效;松江新城采用政府推动、市场化运作,先后建立了松江新城建设发展有限公司等5 个开发实体和社区管理机构,整体推进、边建边管, 从而形成了多元投资体制和商业化开发城市的机制,推进速度较快;然而,其余大多数新城的开发实际多是微观层面的操作, 深受区县管理层次的局限, 致使新城开发定位进一步降低,推进较慢.

2 上海市域城镇规划体系调整和新城建设的总体思路

目前,上海基本仍是中心独大的“内聚式” 城市结构(图6).这一势态亟待扭转, 广阔的郊区谋划(图7)势在必行.一方面,为了巩固在长江三角洲中的龙头地位,上海郊区新城必须尽快发育成为功能综合且相对独立的中等城市.另一方面, 郊区城镇建设将是“后世博” 时代的城市发展动力的主要来源;建设国际金融中心、贸易中心及航运中心等目标的实现也需要空间结构转型的配合.

图6 上海目前的规划与发展态势Fig.6 Planning and development of Shanghai

图7 上海未来的多中心结构示意[4]Fig.7 Sketch map of Shanghai' s future multi-core structure

2.1 总体思路

响应《长江三角洲地区区域规划》的“ 一核六带” 区域发展总体布局与城镇体系整体发展思路,对上海市域城镇体系提出相应调整思路(图8).

图8 本研究建议的上海大都市区“一核两轴多心” 空间结构Fig.8 Schematic diagram of the proposed structure pattern of Shanghai metropolis

2 .1.1 构建不同区域导向的“都市区”

划分上海市为中心都市区(中心城区、宝山和闵行以及原浦东新区)、临苏浙都市区(包括嘉定、青浦、松江)、沿海都市区(包括崇明、浦东的南汇部分、奉贤和金山)等3 大都市板块,建立起新形势下应对不同的区域竞争格局的城镇体系基础.

2.1.2 促成国家级战略“聚合轴”

分别沿沪宁沪杭、沿海呈弓形发展西部区域级战略“聚合轴” 和东部国家级战略“聚合轴” .规划应力求将新城、重要新市镇等城镇密集区纳入两大“聚合轴” ,在国家高铁、城际铁路、城市轨道交通等大容量快速交通的有力引导与支撑下, 呈点轴串联状地紧凑密集发展;其他地域的发展点则呈相对独立状态,但必须有较便捷的区域交通联系.

2.1.3 创建“一核多心” 的城镇格局

基于都市区划分和战略“聚合轴” 的规划思路,重整划分市域城镇体系格局.“一核” 包括中心城区、宝山新城与闵行新城,“ 多心” 则分为:综合性新城(嘉定新城、松江新城和临港新城)、公交导向开发(transit oriented development,TOD)区域级枢纽(虹桥枢纽与浦东空港枢纽)、专业化新城(青浦新城、崇明城桥新城和奉贤南桥新城)及TOD 重要新市镇等四大城市空间形态.

2.2 基于区域视角的新城发展思路

2.2.1 临苏浙都市区的郊区城镇

鉴于虹桥枢纽的地位及潜在“能量”,应突出其对嘉定、松江、青浦三地新城和新市镇等建设的“统领” 地位.总体上, 对综合性新城进行规模和能级提升,培育TOD 重要新市镇为地方公共中心,缩减中心镇、中心村层级, 加强新城集聚.具体包括:①“以虹桥枢纽为核心” ,以建设虹桥枢纽、嘉定、松江三大西部“副都心” 为目标;②培育青浦新城,强化其城镇特色并满足地方发展需求;③整合沿沪杭、沪宁聚合轴的城镇密集发展区, 重点培育位于聚合轴上的重要新市镇和TOD 重大节点;④明确城镇体系中所涉的中心镇、中心村的规划建设思路.

2.2.2 沿海板块的郊区城镇

以沿海“聚合轴” 为依托, 根据不同交通地位与发展基础,明确浦东空港枢纽、临港新城、奉贤南桥新城、金山新城、崇明新城的发展建设思路, 形成东部沿海“聚合轴” 上“ 多心” 差别化定位发展.具体包括:①提升浦东空港枢纽的地位, 规划为东部的专业化“副都心” ;②配合高端制造业集聚浦东与国际航运中心建设的发展优势, 逐步增强临港新城的地位与能级,发展为东部的“副都心” ;③崇明新城要坚持生态岛屿的定位和特色, 奉贤南桥新城要体现郊区休闲城镇的定位特色;④考虑到沿海岸线区域的工业化和城镇化基础相对西线不足的条件, 南汇、金山、崇明部分保留原“1966” 城镇体系的安排, 但应增加产业城镇的数量, 并关注郊区新城发展所必需的公共服务设施、交通网络、就业岗位等关键要素的配置内容及其途径.

2 .2.3 中心城区及其延伸区

闵行新城、宝山新城在空间上早已与中心城区结成为一体,客观上有可能、也有需求建成近郊南北延伸的“副都心”,同样要坚持交通轴线导向下的多能级、差别化发展.一方面, 依托城市轨道交通走廊整合城市建设密集区, 取消“1966” 体系中的原新市镇和中心村建设层次;另一方面, 加强城市轨道交通沿线的TOD 重大节点培育.

2 .2.4 新市镇的格局与建设

从空间态势看,“ 1966” 城镇体系中的若干新市镇紧邻中心城区, 其规划实施必将诱发中心城区的进一步蔓延,与紧凑发展的既定目标形成了悖论.因此,应该对这些新市镇的规划加以重新研究和定位,尤其是要对发展规模做出必要调整.建议将月浦、罗店、江桥、华漕、新桥分别纳入临近的“副都心” ,不应再单独扩大建设;浦江、周浦、唐镇、曹路则应缩减规划规模,并结合交通规划, 大幅提高TOD 节点附近的土地利用率, 并藉以释放周边地区的开发压力,使得近郊能够保留一部分绿地.

2 .3 上海市域城镇体系规划和建设的推进策略

上海市域城镇体系的规划和建设的推进, 既要基于总揽全局的考量和合理的空间发展战略, 更需要有实施的路径和措施.

(1)稳定的政策与制度化的实施保障.为了将郊区新城建设纳入到上海城市发展的核心战略, 市级主体要站在全局高度谋划新城的发展战略及强化规划的落实;积极探索, 形成市级统筹、市区联手的新型开发建设的体制和机制.可借鉴发达国家大都市新城建设的经验, 制定《上海新城(新市镇)开发建设管理条例》等法规,将新城开发的规划建设方针制度化, 使建设主体、资金筹措、开发程序、建设管理等事宜得以明确规定, 从而使郊区城镇化及新城建设具有坚实的制度基础.

(2)增加市郊快轨,彰显郊区发展的优势.以疏散中心城区人口与就业压力为宗旨, 以未来城市建设应该重点扶持郊区发展为准则,建议增加2 条“C” 状的市郊快轨, 即大站距的郊区轨道交通快速线路(图9).线路设站基本以副都心、地方公共中心及规模较大的新市镇为原则.其中, 内线联系宝山新城、嘉定新城、徐泾镇、虹桥枢纽、闵行新城、浦江、周浦、川沙镇、浦东空港枢纽;外线联系罗泾镇、外冈镇、嘉定新城、朱家角镇、青浦新城、松江新城、朱泾镇、金山新城、南桥新城、惠南镇、临港新城.具体选线应根据实际开发调整.

图9 本研究建议的上海市市郊快轨的规划线路Fig .9 The proposed planning lines for Shanghai' s suburb railways

(3)重点建设城市 “副都心”,引导优质社会事业、重大项目和重要知名企业向“副都心” 配置.在实施层面,一是要积极转移中心城区的存量人口至郊区新城,二是注重将进入上海的增量人口“ 截留” 在郊区新城或新市镇, 三是严格控制中心城区外环线附近的城镇规模, 避免新一轮的中心城区“ 摊大饼” 现象.根据郊区新城在长三角区域城市体系中的作用及与上海中心城区的关联作用, 对人口规模和结构、产业体系和重点行业、基础设施和社会事业配置、行政建制模式和政策特点进行分类,在公共资源配置及发展引导上采取相应对策.主要为:①加大市级优质社会事业资源统筹力度.②推动重大市级功能性项目在副都心布局.③合理引导国内外高端知名企业落户在副都心.

(4)建立高效的“ 中观链接结构” .高效的中观链接结构[5]是实现人口、就业、空间扩张同步化的关键.因此, 需要及时改正上海目前城市轨道交通站点设置与高密度紧凑型土地开发基本脱节的诟病.中心城、新城、新市镇具有不同的中观层面空间结构.中心城轨道交通站点密集,在地铁车站周边适宜的步行范围内, 以各个地铁车站为中心形成了若干个开发节点, 这些开发节点上形成高密度的商务或商业中心,由这些中心形成多中心网络状的中观组织结构.新城或新市镇一般以地铁站为中心, 利用巴士或轻轨来组织接驳交通,使整个镇域范围内都能享受到地铁的便利.

3 结语

全球大都市及区域的空间发展的普遍规律是从中心城市的单核心转向区域的多中心、从层级联系转向扁平网络联系.新城规划建设也经历了从依附于单核大城市的卫星城、半独立卫星城阶段, 到相对独立的新城阶段, 再到大都市多中心空间的综合性新城阶段.上海中心城市过于向心集聚的单中心强势发展已经不能适应当前的国际发展形势与区域整体发展需求.着眼宏观、立足区域、积极扶持郊区城镇尤其是新城与重要新市镇的建设将是上海 “后世博” 时代的城市发展的主要推动力, 不仅需要更多的实质性物质建设投入到郊区建设中去, 更应建立良好的政策与制度环境为上海城市空间结构优化提供健全的法制保障.

[1] 张捷, 赵民.新城规划的理论与实践——田园城市思想的世纪演绎[M] .北京:中国建筑工业出版社, 2005.ZH ANG Jie,ZH AO Min.The theory and practice of new town planning [M] .Beijing :China Building Industry Press, 2005.

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