城乡一体化进程中农民集中居住问题探究——以淮北市为实证

李军培

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

城乡一体化进程中农民集中居住问题探究
——以淮北市为实证

李军培

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

作为城乡一体化重要内容的农民集中居住问题，国内学者从农民集中居住的动力机制、功能、居住模式、存在问题和推进战略等方面进行了探讨。文章从收入、年龄、就业、补助等影响农民集中居住的影响因素和农民与政府之间的博弈等方面入手，对农民集中居住问题进行了理论研究，并结合对淮北市农民集中居住区建设进行调研获得的一手资料，对农民集中居住问题进行了实证分析，在此基础上，提出了农民集中居住问题研究的初步结论和解决这一问题的相应对策。

城乡一体化；农民集中居住；农民集中居住区建设

引言

传统计划经济时期形成的城乡二元格局造成了城乡差距扩大、城乡资源配置不均衡、“三农”问题突出等问题。尽管得益于家庭承包责任制、废除农业税等一系列支农惠农政策，改革开放以来我国农民人均收入水平和生活质量有了较大幅度的提升，但城乡居民生活水准尤其是收入水平差距依然较大：2009年城乡居民收入之比在2008年基础上继续扩大为3.33：1，成为1985年以来第二个城乡差距最高的年份，虽然2010年这一比例有所下降，但依然高达3.23：1。此外，城乡之间在教育、医疗、基础设施、社会保障和居住条件等方面的差距也甚为明显。造成这一状况的根本原因，是在城市化过程中，无论是从产业带动、公共服务延伸，还是从城市发展的成果由农民享受来看，城市对农村的带动明显不足，城市与乡村未能实现融合发展。尽管城乡差距是各国工业化和城市化进程中共同存在的现象，但从解决城乡差距悬殊的必要性方面看，城乡差距过大不可避免地会带来政治、社会等诸多方面的矛盾，并成为城市化进一步发展的主要障碍；从可能性方面看，2010年我国人均GDP已超过4000美元，步入中等收入国家行列，有能力解决依然严重的城乡非均衡发展问题。鉴于此，党的十六大提出了统筹城乡发展战略要求，十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业，走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会一体化新格局的重要时期。”在此背景下，学术界对城乡一体化问题进行了较为深入的研究，各地也在实践中对城乡一体化发展进行了种种探索和尝试。

城乡一体化是在社会生产力发展到一定阶段后，城乡之间人口、技术、资本、资源等要素相互融合，经济、社会、文化、生态协调发展，居民生活质量差异逐步消除的过程。城乡一体化的内涵丰富，涉及城乡经济社会发展的方方面面，既包括产业发展、规划布局、基础设施建设和生态环境等硬件方面的一体化，又包括公共服务、就业与社会保障等软件方面的一体化。由于农民集中居住问题涉及规划布局、基础设施建设、生态环境和产业发展、就业等方面的内容，农民集中居住区建设具有增加城市建设用地和彰显政府工作绩效的功能，因而在推进城乡一体化过程中，农民集中居住问题引起了学术界和地方政府的高度重视，并产生了一些有关农民集中居住问题研究成果和实践模式。

一、文献综述：现有文献对农民集中居住问题的探讨

国内学者从动力机制、功能、居住模式、存在问题和推进战略等方面对农民集中居住问题进行了探讨。

关于农民集中居住的动力机制，学术界从推动力和阻力两个方面进行了论述。赵美英（2008）认为，工业化、城市化、农业产业化的快速发展，直接推动了农业人口向城镇和非农产业的转移，为农民集中居住创造了条件。陈晓华、张小林（2006）将农民集中居住的动力分为城镇发展带动、移民建镇建村、现代农业园区、市场开发带动、乡村旅游发展、土地开发驱动等类型。郭丽丽、蔡瞳、陈利根（2009）认为，农民集中居住会遇到农村宅基地产权状况不明晰等造成的制度阻力，拆迁补偿不足、生活成本上升和环境不适应产生的排斥力，以及地方财力有限和农民收入水平低造成的资金阻力。王鹏翔、黄娜（2007）和张东才、陈燕和（2006）等认为，农民集中居住的功能主要表现在集约利用土地资源、改善农村基础设施状况、加快城镇化和农村非农产业的发展、提高农民生活质量和培育新型农民等方面。

关于农民集中居住的模式，韩俊、秦中春等人（2007）根据居民点距离城市中心区的远近，将农民集中居住区分为城郊型居住小区、小城镇居住小区和中心村居住小区三种类型。曹宏德、王勇等（2007）根据未来农村人口迁移及其引起的分布变化，将农村居住演化划分为异地城市社区、就地城市社区、“就近并点”乡村社区、“迁弃归并”乡村社区四种模式。

关于农民集中居住存在的问题，在政府层面上，郑凤田、傅晋华（2007）指出，存在地方政府为获取土地集约利用的额外收益而不顾当地实际条件强制推进农民集中居住的现象。在农民层面上，王鹏翔、黄娜（2007）指出，在推进农民集中居住的过程中，某些地方出现了盲目推倒农民住房，重新规划、重新建设的大拆大建和形式主义倾向。张斌、陈赞锦（2004）认为，集中居住往往涉及土地征用，失地农民面临社会保障缺失、就业无着落、生活开支增大和新环境难适应等问题。在社区层面上，陈黛媛（2009）指出，存在社区公共服务不配套、小区管理不规范等问题。

关于农民集中居住的推进策略，任兆江（2008）指出，政府要成立一个跨部门的领导机构，统筹协调建设、规划、国土、环保、交通、供电、环卫、电信、教育、文化等部门共同推进。杨晓军（2006）指出，农民集中居住区建设基地的选址要符合区域规划、土地利用总体规划以及城镇规划体系，要因地制宜，量力而行。万向华等（2007）建议在各级财政中设立农民集中居住点建设专项资金。俞日恒等（2008）提议采取谁投资谁受益原则，充分利用市场机制，调动企业、个人参与农民集中居住区建设的积极性。孙宇杰等（2009）认为，政府应通过意见收集、走访农户、召开座谈会、方案评价等形式积极引导农民参与、协商与农民利益密切相关的一些重大问题。潘明（2009）建议把集中居住的农民纳入城镇居民正规的就业市场，进行相应的免费就业培训，并针对特殊群体建立就业救济制度，给予一定的就业保护。邓蓉（2010）指出，农民可以采用“以土地换住房”和“以地租换保障”的方式获得社会保障。冯志平等（2006）认为，可以从土地补偿金、原村办企业收入中抽取一部分，结合政府财政拨付、个人缴费和企业赞助，形成社会保障基金。

上述学者从不同方面对城乡一体化进程中农民集中居住问题进行的探讨，无疑对农民集中居住的实践在理论和政策上发挥了一定的指导作用。农民集中居住固然是城乡一体化进程中，受工业化、城镇化、农业产业化发展推动，旨在加强土地资源集约利用、节约基础设施建设和公共服务成本、改善农民居住条件和生活环境的一种空间布局调整和居住模式创新，尽管学者已对农民集中居住的模式进行了分类，对农民集中居住存在的问题进行了分析，对农民集中居住的推进提出了建议，但问题的关键在于需要进一步厘清推进农民集中居住的影响因素，并在此基础上分析农民集中居住的效应。本文拟结合安徽省淮北市推进农民集中居住的实际，从理论和实证两方面对该问题进行探究。

二、农民集中居住问题的理论分析

（一）基本假设

经济理性人假设。农民集中居住问题涉及两个主体——农民和地方政府。尽管集中居住在一定程度上是农民的一种自发行为，但目前的情形是这种行为具有明显的政府干预性质，即这项工作是在地方政府的推动下进行的。农民选择集中居住还是维持目前居住状态，选择何种程度的集中居住，地方政府推动农民集中居住的动力大小，是两个主体各自在成本收益比较基础上进行权衡的结果。无论是农民还是地方政府，其行为选择均是为了获取各自的最大利益，是受经济理性人本性支配的。具体一点说，农民在进行选择时，既要考虑其从集中居住中得到的收益，包括居住条件、居住环境和基础设施状况的改善，又要考虑集中居住的成本或代价，包括置房费用、居住费用等；地方政府在进行选择时，既要考虑从推动农民集中居住中获得的利益，包括土地资源集约利用而得到的建设用地、房地产开发收益和由推动集中居住获得的政绩效应，又要考虑推动集中居住所需的财政投入和可能发生的种种矛盾与冲突。

边际收益递减假设。同经济学上常常运用的边际报酬递减规律一样，在农民居住方式的改变（由相对分散居住到相对集中居住）过程中，随着居住集中程度的不断提高，其从居住条件、基础环境和基础设施状况改善中得到的满足程度（收益）呈现递减增加的趋势，即存在边际收益递减趋势。这一假设可以用图1中的总收益线（TR）与图2中的边际收益线（MR）表示。

边际成本递增假设。农民集中程度的提高，一方面表现在居住地点由小村落到大社区，由村落到城镇，另一方面表现为住房由平房到楼房。这一过程中农民需要支付的置房成本和居住费用呈现出递增增加的趋势，即集中居住的边际成本呈递增趋势。这一假设可以用图1中的总成本线（TC）和图2中的边际成本线（MC）表示。

（二）农民集中居住的影响因素分析

1.收入。农民收入水平的高低从两个方面影响农民居住的均衡集中程度：一方面相对于收入水平低的农民，富裕农民由于支付能力较大而使一定的集中居住成本显得相对较小，表现为图3中的一般意义上的MC曲线向右下方移动到MC1曲线；另一方面相对于较为贫穷的或富裕程度一般的农民，富裕农民由于更为重视生活质量而对集中居住带来的居住条件、居住环境和基础设施状况改善的评价（或偏好）更高，表现为图3中的一般意义上的MR曲线向右上方移动到MR1曲线。从而两条曲线移动后形成的新的均衡点所对应的均衡集中程度更高（由Q提高到Q1）。这就是说，农民富裕程度越高，其集中居住的意愿更为强烈，集中的程度更高，反之，农民越为贫穷，其集中居住的意愿更弱，集中的程度更低。

2.年龄。年龄是影响农民集中居住意愿的一个重要因素。一般说来，相对于年纪大的人，年轻人更为崇尚新的生活方式和居住方式，对程度较高的集中居住带来的居住条件、生活环境和基础设施状况改善的偏好更为强烈，表现为边际收益曲线会从一般状态（MR）向右上方移动到MR1（见图4），从而使其新的均衡点A对应的居住集中程度更高（由Q提高到了Q1）。而与此相反，年纪大的人却由于习惯了传统的村落生活方式和居住条件，对集中居住尤其是程度较高的楼房居住条件和城镇生活方式具有一定程度的抵触心理，从而使得其边际收益曲线由一般状态（MR）向左下方移动到MR2（见图4），新的均衡点B对应的居住集中程度相应地降低了（由Q降到了Q2）。

3.就业。就业种类、方式在一定程度上影响着人们的居住方式。如果人们依然是一家一户分散耕作的农业就业，集中居住的程度愈高，其劳作成本更高，居住的不方便程度更大，其边际成本曲线会从一般状态（MC）向左上方移动到MC1（见图5），新的均衡点C对应的集中程度相应地降低了(由Q降到了Q1)。而与此相反，非农就业或以农业产业工人形式就业不但不存在上述劳作成本上升和居住不便，反而会由于就业方式的改变增加其对集中程度较高的居住方式效益的评价或偏好，表现为其边际收益曲线由一般状态（MR）向右上方移动到MR1（见图5），新的均衡点D所对应的居住集中程度会相应地增大（由Q增大到了Q2）。

4.补助。前已述及，现阶段农民集中居住在很大程度上是在地方政府的推动下进行的。地方政府从农民集中居住中得到建设用地指标、房地产开发收益、政绩效应等收益，自然需要对农民集中居住进行资金补助。补助的力度从根本上取决于当地的财政实力和地方政府对农民集中居住的认识。补助对农民集中居住的影响是通过移动农民集中居住的边际成本曲线发挥作用的。如果政府给予补助，会使农民的私人边际成本曲线(MC)向右下方移动（如图6中的MC1），而且补助的力度愈大，边际成本曲线向右下方移动的幅度愈大，农民居住的集中程度越高（如图6中由Q提高到Q1）。

（三）地方政府与农民之间的博弈——可能的纳什均衡解

鉴于目前农民集中居住很大程度上是在地方政府的推动下进行的事实，这一过程自然存在地方政府与农民之间的博弈：地方政府尽可能以较低的补助成本促成农民集中居住，获取农民集中居住带来的增加建设用地指标、彰显政绩等收益；而农民则尽可能在获取更多政府补助的基础上进行集中居住，获取集中居住带来的改善居住环境、居住条件等收益。因此，地方政府的策略是不补助、少补助、多补助；农民的策略是不集中、低度集中、高度集中。如果排除政府以行政命令形式强迫农民集中的可能性，作为理性人的地方政府和农民会根据对方的策略做出自己的策略选择：对农民而言，政府不补助就不集中，少补助就低集中，多补助就高集中；对地方政府而言，农民不集中就不补助，低集中则少补助，高集中则多补助。两者博弈的结果如表1所示。

表1 地方政府与农民的博弈

表1括号中前一个数字是地方政府的收益，后一个数字是农民的收益。（不补助，不集中）组合由于没有实行集中居住，因而两者的收益均为0；（少补助，低度集中）组合由于集中程度较低，所以假设两者的收益组合为（5,5）；（多补助，高度集中）则由于集中程度较高，因而假设两者的收益组合为（10,10）；其他组合在地方政府和农民均为理性人和排除强制集中假设下，由于不可能发生，所以两者的收益组合均为（0,0）。很显然，在上述假设下，地方政府与农民就补助和集中居住问题进行博弈的结果是存在三个纳什均衡，即（不补助，不集中）、（少补助，低度集中）和（多补助，高度集中）。这一结果的含义非常明确，即要推进农民集中居住，政府必须要有相应的财力对农民进行补助。否则，或者在农民集中居住问题上无所作为，或者采用行政手段强制农民进行集中居住（以损害农民利益换取政府利益）。

三、农民集中居住问题的实证分析：来自淮北市的调查

（一）背景简介

农民集中居住区建设被确定为淮北市推进城乡一体化建设的突破口，2009年选择了百善镇、五沟镇、渠沟镇、烈山镇、高岳街道办事处作为城乡一体化先行试点镇（办），重点建设了14个农民集中居住区。集中居住区建设总投资33.96亿元，2009年投资10.6亿元（其中政府财政投资0.7亿元，商业投资4.6亿元，农民自主投资近5.7亿元）。2010年，市级财政急需安排1亿元资金，将试点范围扩大到“一区、一办、八镇”。

为对淮北市农民集中居住区建设的模式进行总结，笔者对五沟镇大陈村、界沟村、北湖南村和双堆集镇芦沟村，以及百善镇黄新庄村进行了实地调研。调研内容主要涉及各村的农民集中居住区建设情况、经济基础、产业发展、资金筹措等方面。尽管调查的样本较少，调查时间较短，但基本上能够反映目前淮北市农民集中居住区建设的状况和影响因素。

（二）典型建设模式及影响因素分析

调研得知，目前淮北市有三种农民集中居住区建设模式较为典型：以大陈村为代表的农民自建与市场化运作相结合的建设模式，以北湖南村为代表的未塌陷整村搬迁建设模式，以芦沟村为代表的依托小集镇建设模式。三种模式各有特点，三个村庄农民集中居住区建设进程走在了全市前列（见表2）。

表2 目前淮北市农民集中居住区建设的三种典型模式

从调研所得资料分析，三个村之所以被列入淮北市城乡一体化试点先行村，是因为它们或者自身经济条件、区位条件较为优越，或者产业基础相对雄厚，或者得到外部资源支持。三个村农民集中居住区建设状况存在的差异，也是由它们各自条件的优越程度不同造成的（见表3）。

表3 三个试点村农民集中居住区建设的影响因素

（三）几点启示

第一，集中居住区建设的决定因素是农民收入。道理很明显，无论是在集中居住区自建房屋，还是采用市场运作方式在集中居住区购买房屋，都需要农民有一定的收入。从调查情况看，大陈村、芦沟村首批建房和购房者均为家庭收入较多的农民，家庭收入少、经济状况差的农民被迫“望区兴叹”；北湖南村是个例外，整村搬迁进程快的根本原因，是袁店煤矿给每位村民15000元的搬迁补偿，从而解决了大部分农民建房或购房的资金问题。

第二，集中居住区建设离不开有一定保证的基础设施投资。集中居住区基础设施建设状况在很大程度上决定了农民在集中居住区建房或购房的积极性，并进而决定了集中居住区能否坚持或建设的进度。作为集中居住区的公共产品，基础设施投资主体自然是集体组织。因此，集体组织自身经济实力或争取上级财政资金的能力，在很大程度上决定了农民集中居住区建设的进程。调查中发现，芦沟村农民集中居住区建设进程之所以较大陈村、北湖南村慢，原因是村集体收入较少。

第三，集中居住区建设离不开较强的产业配套能力。农民能不能或愿不愿意向集中居住区集中，除了有一定的经济实力和较为完善的基础设施外，集中居住区能否提供一定的就业岗位也是其考虑的一个重要因素，尤其是对那些除了在自家承包地上从事农业生产外没有其他就业机会的农民来说，情况更是如此。上述三个试点村中，大陈村本身有村办集体企业和数量较多的个体私人企业为农民提供了较多的非农就业机会；北湖南村依托袁店煤矿解决部分村民的就业问题，并通过土地流转建设蔬菜大棚和葡萄基地，提供了一定就业岗位；芦沟村依托小集镇为集中居住区居民提供了餐饮、商贸、运输等方面的就业机会，还雇佣了一定数量的劳动力在通过土地流转成立的合作社就业。

四、结论与建议

（一）集中居住区建设的主体是农民，农民必须有集中居住的愿望和能力。因此，千方百计地增加农民收入是顺利推进农民集中居住区建设的前提。考虑到目前农业、农村和农民问题的现实情况，结合城乡产业发展一体化的要求，应一方面通过劳务输出、城镇化和非农产业的发展，大规模地减少农民，为土地流转和农业产业化经营创造条件；另一方面，应该加大传统农业改造力度，大力发展现代农业，走品牌农业、绿色农业、科技农业之路，提高农业比较利益，增加农民收入。

（二）财政支持是农民集中居住区建设的重要保证。除非城郊村因土地价值高而完全依靠市场化运作解决资金问题，一般村如果没有较强的集体经济实力和较高水平的农民收入，离开政府财政的相应支持，农民集中居住问题就难以顺利解决。因此，需要政府有相当的财政实力，并相应加大财政支付向农村倾斜的力度。

（三）在政府财政支持资金有限的情况下，集体经济发展状况和村庄的区位条件在很大程度上决定了农民集中居住区建设的进程。由此可以推断，除非财政支持力度发生质的变化，农民集中居住区推广的难度将不断加大，农民集中居住问题的解决是一项长期工程。

[1]赵美英.城市化进程中的农民集中居住研究[J].江苏工业学院学报（社会科学版），2008，（2）.

[2]陈晓华，张小林.城市化进程中农民居住集中的途径与驱动机制[J].特区经济，2006，（1）：150-151.

[3]郭丽丽，蔡瞳，陈利根.农民集中居住的动力机制及途径探讨——以江苏省为例[J].资源与产业，2009，（1）：63-67.

[4]王鹏翔，黄娜.推进农民集中居住存在的问题与思考[J].全国商情(经济理论研究)，2007，（13）：104-105.

[5]张东才，陈燕和.试论农民集中居住[J].北方经贸，2009，（9）：24-25.

[6]韩俊，秦中春，张云华，王鹏翔.引导农民集中居住的探索与政策思考[J].中国土地，2007，（3）：35-38.

[7]陈黛媛.关于农民集中居住后建设管理问题的思考[J].上海农村经济，2009，（10）：39-42.

[8]任兆江.推进农民集中居住点建设的几点意见[J].科技创新导报，2008，（2）：103.

责任编辑：王玲玲

2011-05-19

李军培（1969-），男，山东诸城人，潍坊学院经济管理学院副教授，经济学博士。研究方向：宏观经济学。

F320 文献标识码：A 文章编号：1671-4288(2011)05-0089-05