甘肃省种粮补贴政策实施现状和效果的调查分析

杨林娟,尚 博,柴 洪,魏 翔

(甘肃农业大学 经济管理学院，甘肃 兰州730070)

目前，国内对于粮食补贴政策的理论研究主要从两方面展开，一方面从粮食的生产函数、粮食的成本曲线与产量、粮食的需求—供给曲线等经济学理论进行分析，另一方面将我国的农业政策与WTO农业规则对比，尤其是其他国家粮食补贴政策的对比借鉴。对于粮食补贴政策的实证分析也主要从计量分析与问卷调研分析两个角度进行，通过量化的方式研究粮食补贴政策发放方式、资金投入以及补贴实施后对于农民收入、粮食种植面积、农户接受程度及期望、农户评价等[1-5]。甘肃由于省域空间跨度大，省内粮食生产既有绿洲农业也有雨养旱作农业，既有标准化的商品粮生产又有分散的小农种植，因此对于甘肃省粮食补贴的研究与评价对于优化补贴政策落实和提高政策效益具有突出意义。

一、资料来源及说明

课题组分别于2009年8月和2010年3月对甘肃省种粮补贴、农资综合补贴、良种补贴和农业机械购置补贴四项补贴政策实施现状，采取随机抽样的方式进行了入户问卷调查，调查共获得有效问卷 1 051 份，调查对象涉及甘肃省白银市、定西市、酒泉市、兰州市、庆阳市、天水市、武威市、张掖市、平凉市共9个市的64个自然村。访问对象为每个家庭的户主，受访者初中以上文化程度占61.62%，他们对于问卷调查的理解和接受能力较强。接受调查的农户平均耕地面积0.97公顷，89.51%的农户耕作制度为一年一熟，68.02%的农户粮食生产能够自给，71.36%的农户以种植业为主要收入来源。

二、粮食补贴政策实施现状分析

(一)种粮补贴及农资综合补贴并采用普惠制发放方法，省内补贴资金量逐年增大

甘肃省从2004年开始实施种粮补贴，当年发放直补资金1.02亿元[注]文章中除调查取得之外,数据均来自甘肃农业信息网：http://www.gsny.gov.cn，此后逐年增加，到2009年累计发放15.14亿元；2006年开始发放农资综合补贴，当年发放农资综合补贴2.87亿元，2009年补贴达到14.83亿元。甘肃省要求以二轮土地承包面积和常年产量各占50%的比例发放两项补贴。

1.农户对政策的满意程度较高但对政策本身缺乏了解

种粮补贴有 1 037 位受访者，农资综合补贴有797位受访者。其中，分别有73.77%和65.50%的受访者对目前的补贴发放方式和补贴标准表示满意。分别有64.07%和52.54%受访者认为两项补贴能按年度足额发放；有374位和485位受访者认为两项补贴发放金额和发放时间均不公布，发放不透明。可见，农户虽然对政策满意程度较高，但对补贴发放过程缺乏了解。目前，甘肃省各地种粮补贴和农资综合补贴是由村民小组按照税费改革后二轮土地承包面积平均发放，由村民小组造表公示各户受补贴面积，村民无异议后逐级上报，经甘肃省农业部门批准后由财政部门逐级下拨补贴资金。各市通过招标方式确定负责发放的金融机构，经乡镇财政所拨付给中标金融机构并转账至农户的“惠农资金一折通”存折上。银行或信用社营业厅都设在乡(镇)中心，当补贴转入存折后，居住分散的农户若不到银行营业厅查询便无法得知补贴是否已经发放。此外，村委公示补贴申报情况与补贴实际发放时间差距大，补贴发放后部分村民已记不起公示情况，因此分别有254位和206位受访者表示了解补贴标准，为24.78%、23.57%，其余有70%以上的农户表示对补贴政策及标准缺乏了解。此外，分别有282位和215位受访者表示了解所在村(组)其他农户的补贴情况，为27.25%和26.98%，同样有70%以上的农户不清楚周围农户的补贴情况，农户对补贴发放过程缺乏了解。

2.政策的实施使农户种粮积极性提高并愿意增加种植投入

种粮补贴实施后，有471位受访者表示种粮积极性有所提高，比例为45.46%；有888位受访者表示在补贴后没有扩大种粮面积，比例为87.14%。可见通过种粮补贴稳定粮食生产面积，提高农户种粮积极性的政策意图基本实现。

对于接受国家农资补贴后，农民对补贴的用途，有361位农户表示补贴主要用于购买化肥、种子、地膜等农业生产资料，占总数的42.37%。农户在获得补贴后，共有510位受访者表示增加了对种植业的投入，占63.99%，其他287位受访者表示未增加对种植业的投入，比例为36.01%。可以看出，多数农户虽未将补贴资金直接用于购买农业生产资料，但农户对于种植业的投入增加趋势却是明显的，政策实施的初衷已经实现。

(二)良种补贴作物种类逐步增加

甘肃省从2005年开始实施国家良种补贴政策，前几年只在小麦生产大县实施，到2008年覆盖了省内6.7万公顷以上的小麦主产县(区)，2009年全部种植小麦的农户得到了良种补贴，同年这项政策也覆盖了种植玉米、水稻、棉花的所有农户。2008年甘肃省省级财政实施了马铃薯良种推广补贴试点，2009 年将该项政策与国家马铃薯原种扩繁补贴项目合并实施。随着补贴作物种类的逐步增多，补贴面积逐步增大，良种补贴政策对促进农民更换新品种，提高作物产量和品质起到了极大的促进作用。

1.良种补贴由补贴种子转向直接补贴农户

良种补贴实施之初由于只对小麦生产大县的重点乡村农户发放补贴，甘肃省采取以市为单位招标确定供种企业和供种价格，然后供种企业以中标价格向农户销售补贴后的良种，农户凭购种卡购买良种后登记并确认购种量，最后供种企业按照农户签字确认的良种发放册到财政部门领取补贴的办法。2008年受访的623个农户中，接受过良种补贴的有463户，占75.90%，户均良种使用面积0.48公顷。

2009年国家对小麦、玉米、水稻和棉花良种补贴全覆盖，甘肃省也相应改变良种补贴发放方式，采取由各地村委会统计农户小麦、玉米、水稻和棉花的播种面积，经农业部门核实后直接按国家良种补贴发放标准通过“惠农资金一折通”发放给农户。受访的339个农户中，接受了良种补贴的有269户，占79.35%，户均补贴面积0.43公顷，每公顷平均补贴175.65元。

2.受制于补贴种类影响，农户对良种补贴满意程度较低

在农户对良种补贴满意程度问题中，作答农户共751户，满意447户，占59.52%；不满意的农户304户，占40.48%。在使用受补贴的良种后是否可以增产问题中，作答605户，其中选择“增产了”为292户，占48.26%；232位受访者认为没有预期的增产幅度大，占38.35%；选择较农户当前种植品种没有增产的81户，占13.39%。

从满意程度看有高达40%的农户选择不满意，究其原因，主要是政策实施之初只补贴小麦，许多种植马铃薯、玉米、青稞等作物的农户没有得到补贴；另外甘肃省种植冬小麦和春小麦的用种量差别很大，春小麦用种量达25千克，但是采取了同样的补贴标准；其三，部分农户认为对胡麻、油菜等油料作物也应该进行补贴。从对增产效果的评价看，86%的农户认为采用补贴的良种能增产，但也有近14%的农户没有实现增产的目标，可见在实施良种补贴政策的过程中选择合适的品种很重要。

3.补贴良种与补贴农户的补贴方式各有利弊

良种补贴采取招标供种的方式还是发放现金的方式，管理部门有不同意见，本项对农户的选择进行了调研。作答农户共759户，其中615户认为直接补贴现金好，占81.03%；其他144位农户认为发放补贴后的低价种子好，占18.97%。对于直接发放现金补贴后的用途，作答农户共737户，其中546位农户表示会将补贴用来购买政府推荐的良种，占74.08%；其他191户表示不用来购买良种，占25.92%，其中有80%的农户不知道该选择什么品种。由此可见，农民普遍赞成以现金方式发放良种补贴，但是，发放现金方式将致近四分之一的补贴成为农户转移性收入，而不能发挥良种补贴的政策作用。以现金方式发放良种补贴，操作方便，农民乐意接受，但为了充分发挥政策的效果，必须加大宣传、示范力度，提高农户购买推荐良种的积极性，否则政策资金效率将打折扣。良种补贴政策的实施，对扩大甘肃省农作物良种使用规模作用明显，推动了农产品的标准化和商品化生产。

(三)农业机械购置补贴兼顾特色产业发展

甘肃省农户农业经营规模普遍较小，山地和小块地多，农业机械化水平偏低。甘肃省2005年开始实施国家农机购置补贴惠农政策，并制定了《农业机械购置补贴专项资金管理暂行办法》。借助国家补贴政策，甘肃省以适合机械化耕作的河西走廊和陇东等粮食主产区为主，实施“以机代牛”推进计划，同时兼顾特色产业发展，扶持马铃薯产业、畜牧养殖产业的机械化、标准化生产。

1.农户对补贴态度差异较大，农机补贴对提高农业机械化水平效果明显

对农机购置补贴标准和程序，共作答966户，其中表示了解的有327户，占33.85%，表示不了解的有639户，占66.15%。农户对政策的满意程度共作答355户，其中204位受访者对补贴政策表示满意，占57.46%；其他151位受访者表示不满意，占42.54%。可见不了解政策和不满意的比重很高。原因是：农机补贴不像前三项补贴具有普遍性，不计划购买农机的农户不关心这项政策；补贴的农机不是自己需要的；补贴申请程序繁琐；补贴资金有限，一些农户申请不到补贴；补贴的农机具价格高于市场同类产品。

受访农户中，拥有至少一台农业机械的农户有577户，2007年后购买过农业机械的有258户，占拥有农业机械农户总数的46.32%。2007年后共购买农业机械349台件，其中国家补贴农具共72台件，所占比例为28.01%。对于未享受补贴的原因共作答368户，其中189位受访者表示补贴的农机种类不适合自身需求，占51.36%；153位受访者表示因农机补贴申请程序复杂而放弃申请，占41.58%；26位受访者表示受补贴农机具的标售价格略高于市场销售价格，占7.07%。

2.农机售后服务亟待加强，农机市场空间较大，农户购机资金约束明显

农户对所购受补贴农机质量及售后满意程度共作答69户，其中62位受访者表示对农机质量满意，占89.86%；对受补贴农机的销售服务情况作答的67个农户中，有56位受访者表示在购买农机后未受到相关的使用培训，占83.8%；有46位受访者表示受补贴农机的售后服务不到位，占68.66%。因此，要充分发挥农机购置补贴的作用必须加强培训和售后服务。农户对农业机械的需求，共作答410户，有55位受访者表示会在近两年购买农机具，占13.41%；有203位受访者表示会在需要时购买农业机械，占49.51%，可见对农业机械有潜在需求的农户或达到60%以上。对于购买农机的资金来源，共作答353户，其中表示不存在资金困难的有125户，占35.41%；剩余对购买农机有资金困难的农户中，有198位农户选择通过银行或信用社贷款的渠道进行融资，占86.84%，其余30位受访者选择向亲友借贷的方式解决资金困难，占13.16%。甘肃省农民经济基础薄弱，缺乏正规金融机构所需的担保或抵押物，农业机械即便用于为他人服务赚取利益，由于一般农业机械资金回收周期长，资金流转困难则严重影响农民对农业增加投入。政府在加大通过正规金融机构向农民提供资金支持的同时，还应重视民间金融的作用，解决农民购机资金困难。农机购置补贴政策的实施，带动了甘肃省农机消费的增加，提高了农业生产效率和机械化水平。

三、存在问题

(一)种粮直补“普惠制”发放影响政策效益

甘肃省种粮补贴虽然按照二轮土地承包面积及常年产量各占50%比例发放，但一些地方为了降低发放成本而简化发放程序，普遍按照税费改革后二轮土地承包面积平均发放，“普惠制”的发放导致补贴标准较低，甚至补贴资金成为“土地补贴”(无论土地是否耕种均享受补贴)或“种地补贴”(无论种植何种作物均享受补贴)。由于不同村组农户占有的土地面积不同，还形成同一个县不同乡镇补贴标准也各不相同的情况，使农户对政策的公正公平性产生了疑虑。

(二)良种补贴补贴作物种类少，贫困山区农民受益少，有失公平

目前甘肃省补贴的作物主要有小麦、玉米、棉花、水稻，这些作物主要分布在农业生产条件较好的地区。甘肃省是国家贫困人口最多的省份，贫困人口多分布在干旱山区和高寒阴湿地区，农户种植作物的70%～80%是马铃薯、青稞、油菜等，这些作物没有实施良种补贴政策，使得这些地区的贫困人口失去了与发达地区同样购买良种促进生产发展的机会。

(三)宣传、示范、培训和售后服务力度不够，使政策效果打折扣

国家种粮四项补贴政策主要的政策指向是稳定和发展粮食生产、对因农资涨价而导致种粮农户成本增加进行补偿、促进农民使用良种提高商品粮食质量、提高农业生产机械化水平进而提高劳动生产率。在调研中发现农户不了解政策的目标，部分基层干部对政策目标含糊不清，达不到执行政策的预期效果。

在四项政策实施中，国家只负担对农民的补贴，而补贴政策执行过程中的大量管理成本由地方财政负担，对于甘肃省这样的欠发达省份的县区，由于经费筹措困难，很多县区没有落实工作经费，采取简化程序的办法，宣传培训不够，使政策的目标模糊，不能充分发挥效果。

良种补贴和农机购置补贴，除了资金上对农户的扶持外，更重要的是一种农业技术进步的扶持，因此，其中的科技含量必须通过示范、培训，进而帮助农户选择购买和科学使用来实现。从调研数据看，农户欢迎良种补贴以现金方式发放，但有相当比例的农户不选择购买良种，主要原因是不知道选择哪个品种；而购机农户在购买了受补贴的农业机械后，很少接受过农机使用方面的培训，多是靠自己摸索使用，这样增大了农户使用农机的危险性，不当的使用方法也会缩短农机使用寿命。73.06%的农户认为农机具购买后，相关的售后服务不能及时跟进，农机出现问题后只能自己想办法修理，耽误了农业生产。

四、政策建议

(一)突出补贴重点、增加对良种场、国营农场、农业合作社等的补贴

甘肃省内各地农民粮食种植面积相对分散，农户种粮平均成本校高，因此粮食补贴对农民种粮积极性的保护作用更加突出。2008年底，甘肃省粮食直补覆盖省内0.67万公顷以上小麦主产区，仍应突出补贴重点，补贴分配向粮食产区倾斜，或重点支持纯种粮农户。增加对良种场、国营农场、农业合作社等的补贴。适当时刻考虑改变发放范围，只对种植粮食作物的农户发放补贴。

(二)扩大良种补贴范围和补贴品种，使贫困地区更多地得到政策帮助

从这次调研看，由于良种补贴的品种主要是适合川塬等生产条件好的地区的作物品种，贫困山区最需要补贴帮助的农户得到的政策扶持反而较少。这些贫困地区主要种植的作物如马铃薯、油菜、胡麻、大麦等还没有良种补贴。因此建议扩大良种补贴范围和品种，把国家扶贫重点地区和这些地区种植的主要粮油作物品种纳入良种补贴，并适当提高补贴标准，促进这些地区农民选用良种，脱贫致富。

(三)安排适当比例工作经费，加强宣传、示范、培训，确保政策执行力度

国家对于种粮补贴标准的制定，应与当年的经济发展水平或农产品价格水平挂钩，并形成长效机制，逐步提高补贴资金在财政预算中的比重。此外，因补贴发放过程中工作量较大，国家应在下拨补贴资金时根据各省财力情况安排一定比例的工作经费，保障补贴发放的顺利进行，确保种粮直补和农资综合补贴按粮食种植面积发放。

四项惠农政策在实施过程中普遍宣传力度不够，农户对政策了解程度偏低。农户对于补贴的支配可以看出部分资金已成为农户的转移性收入，如农资补贴有58.02%的农户未用于购买农业生产资料，良种补贴若发放现金有25.92%的农户不用来购买良种，而原因是不知道选择哪个品种好。今后应该加强对政策的宣传，使农民了解国家政策出台的初衷，更好地发挥补贴政策对农业生产的激励和导向作用。同时要安排适当经费用于农业部门组织试验示范和培训工作，帮助农民选择适宜品种并正确使用，使良种补贴、农机购置补贴等具有科技含量的补贴类别充分发挥作用。

(四)继续增加农机购置补贴资金，加强适合山区的小型农业机械研究应用

从调研看农机具购置补贴还远不能满足农户购机的需求，应继续增加规模，并增加补贴种类，重点增加适合山区的小功率、小型高性能、高效环保动力机械及复合式多功能配套农具，加强此类农机具研发，促进农业劳动生产率提高。

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