吉林省城市发展报告

王劲松,朴日勋

(1.吉林省城市发展研究所,吉林长春 130021;2.中共吉林省委讲师团,吉林长春130021)

长期以来,吉林省的城市化发展路径受人口、土地、资源、制度等约束,形成了一条具有鲜明地方特色的城市发展道路。近年来,在振兴东北的背景下,吉林省城市的竞争力得到提升。但总体看,城市基础设施尚未得到完全改造,城市一体化、同城化进程相对缓慢。在合理构建城市体系、扩大城市规模、提高城市品质、实现城乡统筹等方面尚有不少可为发展空间。应用国家“五个统筹”和“三化统筹”的战略思想,探索创新吉林省城市发展道路,研究吉林省城市发展和竞争力的变化很有必要。

一、探索有吉林特色的城镇化道路

经济学分析认为,资源禀赋和路径依赖决定了区域经济和城市发展的方向。东北地区(包括吉林省)历史上地广人稀,它的开发类似美国的边疆运动,是一次伟大的边疆开发运动。东北的工业化、城市化发展曾达到过国内较高水平,属于典型的“后发地区”。

吉林省在地理上处于东北地区南北交替的中间地带,东部主要是山区,西部是草原,中部是可耕作的平原,人口主要集中在中部。①建国后,以重化工业为主的计划经济体制对吉林省城市化发展产生了巨大的影响。改革开放后,吉林省城市化率有所提升,城市化水平居于全国前列。与2000年的城镇化率49.68%相比,2008年城镇化率已经达到了53.2%,高于全国平均城市化率7.5个百分点。②近年来,吉林省城镇化增速开始趋缓。2008年增速位居全国末位。因此,如何提高吉林省的城镇化水平已成为吉林省亟待解决的问题。

与长三角、珠三角等沿海发达地区相比,吉林省城市竞争力不高,城市生活质量不高,城市化水平存在“虚高”的成分。作为老工业基地地区,吉林省城市行政体制分割严重,城乡对立、城乡分割严重,部分老工业基地城市面临着调整改造,部分资源型城市则存在严重的资源枯竭问题。因此,必须探索出一条符合吉林省省情的跨越式的快速城市化发展道路。

加快推进城镇化既是“三化”统筹的重要抓手,也是扩大内需、推动新一轮经济发展的重要引擎;既是打破城乡二元结构、促进城乡一体化发展的必由之路,也是促进社会公平、实现生活美好的可靠保障。2009年,中共吉林省委九届十次全会提出:统筹工业化、城镇化和农业现代化发展,以规划为引领、以产业为支撑、以创新为动力、以民生为根本,促进大中小城市和小城镇协调推动,长吉一体化率先带动,东中西部区域联动,城镇乡村共进互动,走出一条科学发展、统筹城乡、惠及百姓、具有吉林特色的城镇化道路。

目前,吉林省大、中、小城市类型齐全,城镇体系格局逐渐清晰;中部、东北部、东南部、西部等四大城市圈群基本形成;城市规模效应突出,城市一体化进程加快。长春一小时都市经济圈的形成和“长吉图开放合作区”的建设,为吉林省完整城市体系的形成发展奠定了良好的基础。吉林省除长春市和吉林市外,其余城市都可划为中小城市之列,如何协调大、中、小城市健康发展,是吉林省构建城镇体系的重要问题。

二、当前吉林省城市发展的成就与形势分析

在“保增长、保民生、保稳定”的政策指引下,吉林省城市得到长足的发展。长春一小时都市经济圈日益扩大,长吉一体化与延龙图一体化步伐加快。城市建设与节能减排取得进展,“暖房子工程”深得人心。园林城市建设成绩斐然。城市行政管理体制改革蓄势待发,城乡统筹和公共服务均等化奠定了快速城市化基础。

(一)以长春为中心的都市经济圈的发展

城市化人口集聚以大城市为主,以大城市为核心的城市区域成为城市化的主要形态。以省会长春为中心的都市经济圈在吉林省城市发展中占有重要地位,应该把扩大城市规模与消除城市病有机结合起来,努力建设绿色宜居城市。

随着长春的经济发展,中心城市的扩散效应逐渐显现,使更大地域范围内的分工和整合成为可能。长春市将按照“循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局”的原则,高标准实施4个县城、16个重点镇的市政公用设施建设,加大道路、给排水、环境整治等重点工程建设,使城镇化成为县域发展的新动力;推进村屯用地结构性调整,引导产业、人口和其他要素向中心城市和重点城镇集聚;逐步缩小城镇与中心城区的差距,最终实现城乡一体、协调共生的城市发展格局。

长春市新一轮的城市总体规划提出了“双心、两翼、多组团”的新发展格局。新一轮的规划改变了过去长期以中心城区为研究重点的规划模式,将城市空间发展视野扩大到规划区和都市区,乃至吉林省中部城镇群。根据不同区域的发展特征、资源禀赋及生态环境承载能力,按照“一城、一区、十组团、九镇区”四个层次组织规划区范围内的城镇发展空间,并实施分类指导。规划进行了功能区划分。重点建设区域包括:以人民广场为核心,城市二环路以内区域为城市中心区;以南部新城区为城市的副中心;在城市外围,以汽车开发区、空港经济区、玉米工业园区、西客站建设、铁北、世纪广场和东方广场为依托,规划建设区域性中心。

长春市还提出三城两区城市建设的策略。就是打造以现代服务业为核心的南部新城,以改造铁北老区为主要内容的北部新城,以建设现代化综合交通枢纽为重点的西部新城,以三城建设作为推动城市建设的重点,把打造西南汽车工业区、长东北开发开放先导区作为推动城市产业发展的动力。城市的西南—东北方向是工业发展主轴,实施重点开发。城市的西北—东南方向是城市生态建设主轴,实行控制开发。城市西北部注意保护生态环境,发展都市农业。城市东南部作为生态保护、生态建设重点区域,限制发展一般性制造业项目。

此外,努力构筑大长春城镇体系。2010年,榆树、农安、德惠、九台4个次中心城市城区人口超过25万人,各重点镇区内人口达到3万人以上。“十二五”期间,长春市还将加快发展卫星城,重点发展西新、城西、奋进和新湖4个从属型城镇和合心、兰家、英俊3个独立型城镇,使其尽快融入主城。重点建设富锋、合隆、兴隆山、卡伦、奢岭五大分团,将其建成人口规模为20万—30万的新城。随着交通基础设施的建设,一个以长春为中心,在100公里半径范围内,连通长春与周边的农安、德惠、榆树、九台、公主岭、长岭等县(市)区,包括四平、辽源、吉林等市在内的更大“一小时经济圈”正在形成,并逐步实现统一市场准入、统一交通管理、统一信息平台,促进城市集群和产业集群的快速发展。

(二)吉林省城市一体化的进展

城市间一体化是城市体系发展的重要方面。吉林省提出了到2015、2020年,分别实现延龙图一体化、长吉一体化的目标。作为跨省的城市合作,白通丹(白山、通化、丹东)一体化也取得了进展。

1.长吉一体化取得进展。长吉一体化是长吉图开发开放的腹地支撑,也是吉林省城镇化空间布局特别是中部城市群发展的核心部位。研究表明,长春市和吉林市的城市规模和经济社会发展将出现明显差异,两市的差距有可能进一步扩大,因此吉林市有融入长春都市圈的要求。2010年7月,长吉两市签署了《推进一体化发展合作框架协议》,在工业、农业、商贸物流、金融、交通、能源、生态、旅游、社会事业、信息等十个方面展开全面合作。两市将进一步探索完善长吉两市协调互动工作机制,推动区域内行政管理体制改革;推动两市在城乡规划、基础设施、产业发展、市场体系、公共服务、社会管理等六个方面开展对接;在土地流转、户籍管理、社保制度、融资平台、交通和通信设施等一体化管理体制方面进行试点。

长吉一体化的区域布局是:提升两区,就是整合提升长春和吉林都市区;建设三带,就是建设长吉北线经济产业带、长吉南线现代农业产业带、长吉南部生态旅游产业带。同时,打造九台、双阳、莲花山、岔路河、北大湖、北部工业新区、长东北先导区等一批各具特色的重要节点和功能区。争取用5-10年时间,把长东北先导区打造成人口超100万的新城区。九台主要完成主城扩容和建设卡伦湖新城,莲花山休闲度假区启动基础设施建设。另外,还要加快长春空港经济区和兴隆综合保税区的建设。长春至吉林城际铁路已于2010年年底通车。

2.延龙图一体化取得进展。延龙图是紧密相连的三个县级市。延吉市是吉林省延边朝鲜族自治州的首府,也是全国百强市之一。在坚持民族自治的前提下,推进延边州行政体制改革具有独特和重要意义。目前,作为协调办事机构的延龙图党委发挥了应有的作用,将来有必要成立作为州委、州政府派出机构的市区党委和管理委员会,并日益增强其实体性。今后有必要进一步增加州政府城市管理的职能,把延龙图改为与州政府关系更加密切的三个州辖区。州本级财政将紧密包容覆盖延龙图三区财政。延龙图三区将融为一体,成为人口为80-100万的大中城市,延龙图的城市目标定位为:图们江地区国际化中心城市,东北东部的枢纽城市。

延龙图同城化建设取得进展。龙井市朝阳川镇已经划归延吉市,延吉市西部新城区建设正式启动,市区的发展轴由南北轴转为东西轴,有效地拓展了中心城市发展空间。“规划统筹、产业统筹、交通同网、信息共享、市场同体、旅游同线、环境同治、科教同兴”等八大板块正在加速融合。目前,实现了金融同城;统一固定电话区间通话资费;开通延吉至龙井城际公交,取消域内公路收费;改组和整合有线网络企业。城市交通、供水、供电等三市共享的基础设施项目正在进行。长珲高速公路已经正式通车。延龙图正在构建一体化产业支撑体系,按照“产值分计、税收分成”原则,建立互利共赢的招商引资机制。

延龙图城市对外开放格局进一步优化,口岸群优势明显,种类齐全,功能比较完善。图们市是吉林省唯一有公路和铁路与朝鲜相连并允许第三国客货通行的国家一类边境口岸城市。图们历史上就是吉林省东部铁路的主要枢纽,日本曾把图们作为掳夺东北物资的主通道,开通了长春—图们—朝鲜清津—日本“小陆桥”。当前,图们至清津、罗津铁路成为吉林省借港出海的最佳通道。通过“内货外运”,可将东北的粮食、煤炭、重型装备等物资经铁路出境运输至朝鲜清津港,再经海路运输至中国东南沿海地区,还可将南方的轻工产品等物资通过此通道运往北方。相对低廉的海运成本和陆海联运通道,将大力提升吉林省货物外销的竞争力,并有效缓解我国东北铁路的进关运输压力。图们正在争取出境旅游异地办证审批权,开展朝鲜南阳步行游和七宝山铁路游。

(三)加强市政等公用事业发展,提升城市承载能力

“十一五”期间,吉林省市政公用事业改革取得明显成效,市政公用设施有偿服务和有偿使用逐步建立,市政公用行业的价格机制和补偿机制渐趋合理,事业单位和国有企业的改革改制进一步深入进行,部分企业已成功改制并取得了良好成效。积极推进“数字吉林”工程建设,加快“三网”融合。

“十一五”期间,吉林省城市市政公用基础设施建设累计完成投资775.1亿元,是“十五”期间的2.6倍。至2010年,吉林省城市用水普及率为88%,比5年前增加6个百分点;燃气普及率达82%,比5年前增加6个百分点;污水处理厂污水处理能力达到210万立方米/日,是5年前的2倍,污水集中处理率达到60%,比5年前增加33个百分点;建成区绿地面积3.8万公顷,是5年前的1.4倍。吉林省“十一五”期间建设城市污水处理厂59座,总设计能力238.6万吨/日,配套建设排水管网近2500公里。2010年松花江流域90%的城市污水处理厂建设完成。②

“十二五”期间,吉林省将进一步加强城市供水、燃气、供热管网等基础设施建设和服务工作,重点抓好城市二次供水、燃气生产和冬季供热等事关民生的项目建设,争取国家对城镇污水处理项目及配套管网的扶持,力争通过5年的建设使市政基础设施能力达到中等以上发达省份的水平。

突出交通基础设施建设,服务区域经济。2009年,吉林省交通基础设施建设投入220亿元。按照吉林省高速公路建设计划,从2009年到2012年,将分别建设完成高速公路 102、474、715、85公里。届时,累计建成通车2300公里。长春市的综合交通运输体系也取得进展。根据规划,轨道交通将形成由3条放射线、2条半环线组成的放射式线网,运营里程达179公里。中心城区线网密度为0.36公里/平方公里,核心城区线网密度为1.1公里/平方公里。长春市加快形成城市地下公共管道体系,到2014年将全面完成有风险的输气管网的改造及天然气置换工作。②

(四)“暖房子工程”与节能减排

2010年,吉林省“暖房子工程”投资60亿元。省财政每年拿出1亿元资金用于既有建筑节能改造,并计划发放债券15亿元支持建筑节能改造。全年完成小锅炉房改造撤并601座(原供热面积2127万平方米),新建(扩建、续建)热源项目32项,新增供热面积9774.9万平方米。预计全年完成陈旧供热管网改造772.1公里,完成既有建筑节能及供热计量改造538万平方米。②

计划3年内全面完成“暖房子”任务。吉林省9个市(州)政府所在地城市完成陈旧供热管网改造1800公里,改造撤并小锅炉2000座,既有建筑节能改造1500万平方米。2015、2020年城市集中供热率分别达到 85%、90%,县城达到 55%、60%。“十二五”期间,将改造既有居住建筑节能面积3000万平方米,可再生能源建筑规模化应用1600万平方米,太阳能光热建筑应用面积达到4000万平方米,应用浅层地热能(地源热泵)建筑面积达到800万平方米。新型节能墙体材料应用比例达到60%。②

积极发展集中供热,实施“背压机组”供热工程和热量计量收费,突出困难群众供热保障。2008、2009两年,吉林省共实施既有居住建筑供热计量及节能改造1644万平方米,提前一年并超额544万平方米完成国家下达的任务。通过实施节能改造,每个采暖期可节约标煤13万吨,减少温室气体排放34万吨。②2009年,蛟河市、珲春市和通化县成功创建国家级建筑节能改造示范县(市)。长春一汽和通化县供热建筑已试点实施了按用热量计量收费。长春、吉林、白山、松原等地已经启动了供热信息化监管平台建设。

加快推进“气化吉林”工程建设。随着中石油、中石化相继在吉林省启动了大型气田建设,吉林省天然气生产能力达到22亿立方米,供需矛盾得到了有效改善。2012年可使用来自西北通道(陕-京-沈-长)的天然气,2016年可使用来自东北通道的俄罗斯天然气,2020年可实现市、县、镇天然气管网全面贯通,提高吉林省天然气管网覆盖率、天然气气化率和工业用气量,天然气利用将达到全国领先水平。初步估算整个工程拉动投资将超过1000亿元。到2015年,实现县县通天然气,工业用气量达到60亿立方米。到2020年,实现城镇通天然气,工业用气量达到100亿立方米。②

(五)加快推进“六路安居”工程建设,促进房地产业健康发展

2006至2009年安居工程总建设面积为8699.5万平方米,总投资1016.84亿元,受益人数达187.79万户、620万人,吉林省超过1/5人口的住房条件得到明显改善。2010年计划建设和改造2905万平方米,总投资297.46亿元,将有79万户、240万人受益。其中,新增廉租住房7万户,面积达315万平方米,计划发放租赁补贴35万户;城市棚户区(危旧房)拆迁9.2万户、600万平方米;国有工矿棚户区改造1.2万户、60万平方米;煤矿棚户区改造2.59万户、130万平方米;农村泥草房改造20万户、1600万平方米,林业棚户区改造4万户、200万平方米。到2011年,全部完成农村37.5万户泥草房改造,基本满足城乡低收入住房困难家庭住房需求。②

在推进“六路安居”工程的同时,争取用3-5年时间推进危旧房改造与改善工作。要研究建立保障性安居工程的长效机制,加大廉租住房和公共租赁住房扶持力度。在新建住房项目中,按照总规划建筑面积扣除回迁安置面积后不低于5%的比例配套建设廉租住房。政府土地出让净收益按不低于20%的比例用于廉租住房建设。住房公积金增值收益扣除费用后,全部用于支持廉租住房建设,落实廉租住房租赁补贴政策,逐步提高补贴标准,加快公共租赁住房建设。

房地产业的健康发展对拉动经济增长起到了良好的促进作用。“十二五”期间,吉林省房地产开发投资将每年保持在800亿元以上,年施工住宅面积5000万平方米,竣工住宅1000万平方米。到2015年,城镇人均建筑面积将达到30平方米,城镇居民居住条件将明显改善。②

(六)县域经济与城乡统筹发展

落实扩权强县政策,发展县域经济,省直各部门放县(市)的权力,应切实到位。积极探索行政审批制度改革,除少数必须审批事项外,其他事项逐步由“审批制”改为“注册制”。自2011年起,省财政设立统筹推进城镇化专项资金,主要用于城镇化综合配套改革试点补助和基础设施建设贷款贴息。市(州)、县(市)也要相应设立统筹推进城镇化财政专项资金。要加大城市土地出让金返还力度,优先保障工业集中区用地指标。

2009年,吉林省提出了在全省实施“百镇建设工程”,提出到2020年,建设100个城镇,人口规模5万-10万人,基础设施、公共服务达到小城市水平。吉林省“百镇建设工程”的主要措施包括:一是深化管理体制改革,赋予百镇政府部分县级管理权限。实行镇区(开发区)合一的管理模式,推动公用事业市场化,放开户籍管理。二是调整财政分配关系,加大财税改革力度,增加小城镇发展专项资金。三是强化金融支持,设立投融资平台,积极搞好国家开发银行100亿元贷款对接,鼓励各类金融创新和全民创业。四是建立土地利用新机制,灵活调配土地使用方式,鼓励土地规模经营。

城乡统筹包括统筹城乡发展规划和城市体系建设,统一城乡行政社会管理的新体制,统筹城乡产业发展,促进产业扩散,进一步强化惠农政策,加大财政投入,推动社会资源向农业、农村集聚。推动城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,形成城乡经济社会一体化新格局。比如,城乡社会保障统筹,就要求在医疗保险、养老保险、最低生活保障和教育、社会救助等社会保障方面,逐渐实现城乡一体安排,平等对待。

积极推进户籍制度及相关配套改革。以全面推进城乡一体化为核心,以实现全省人口的自由居住和迁移为目标,以稳步推进符合条件的农民工市民化为突破口,促进有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工特别是新生代农民工转化为城镇居民,在城镇落户并享有与当地居民同等权益。有计划、有步骤地提高暂时不具备落户条件农民工在住房租购、社会保障和子女教育等方面的待遇。

改革集体建设用地使用制度和完善征地补偿制度,使农民更多地分享农业用地转为非农用地过程中形成的土地增值收益。建立村庄整备基金,实施农村土地整理;建立土地流转和交易市场,推进农村土地承包经营权有序流转。长春市针对征地农转非人员,制定了“土地换保障,退费进社保、政府给予补贴、纳入养老医疗社会保险”的办法,使他们的社保与城镇职工的社保实现了接轨。

(七)城乡行政体制的创新

当前我国改革创新的重点已经从经济体制转向社会体制、行政体制。吉林省进行了城乡行政体制的创新。以长春市为例,建立了全国首创的民生工作办公室,更加注重社会管理和公共服务,在教育、医疗、住房、就业、社会保障等方面搭建政府服务平台,建立完善市、区、街道和社区“两级政府、三级管理、四级服务”的社会管理和公共服务体系,更加突出了城市的功能性。

长春市构建了城乡协调发展的体制机制:一是改革行政审批制度,减少行政审批事项,在市和区(市)县都建立了政务服务中心;二是推进县乡财政管理体制改革,实行“乡财县管”,形成了对“三农”投入稳定增长机制。长春市还进一步完善了农村义务教育管理体制改革。同时,到2011年县(市)全部实行农业综合执法。

长春市在行政层级体制上的改革取得进展。长春市对郊区双阳区实行了“宜县即县,宜农即农”的管理体制(也被称为省管县的“41+1”政策)。双阳主要经济指标的增长速度都在30%左右,成为长春5个郊区(县、市)中最快的。双阳区在财政上得到了长春市的大力支持:一是从2009年开始,以2008年为基数,双阳增量不再上解,全额留给双阳;二是2009年以前双阳区形成的上解基数(上划市共享收入),市财政分4年返给双阳;三是从支持的角度来处理双阳和市财政的结算关系,帮助双阳争取省里的大力支持。市政府还将加大对双阳基础设施建设、文化、教育、卫生社会事业,如高中教育的支持力度。

长春市代管的九台市即将实现撤市建区。就是变县级市体制为区体制,加大与长春融合程度。九台改区可使长春市开发空间与生态空间同步扩张,满足省会城市未来几十年发展的空间需求。长春市将向九台提供更多的财政补贴,九台行政事业单位工作人员的待遇也可提高。九台将要建设两个大的城市组团:第一个是由营城矿区、北部老城和南部新城构成的县城组团;第二个组团就是以打造长春东部新城为目标,在卡伦经济开发区、龙嘉机场、卡伦湖这个区域,规划一个60平方公里,承载50万人口的组团。

三、吉林省城市发展的前景分析与战略选择

当前,研究有吉林特色的城镇发展道路,具有深远的意义。要着力推进“三化”统筹,以城镇化为中心,从城乡统筹的角度,落实推进吉林省城市化发展的动力和路径选择。要以大带小,区别对待,有的放矢,促进吉林省城市体系的完善和发展。要实现中心城市与腹地之间的良性互动,推进相邻城市之间的一体化和同城化进程。要合理规划,提升品质,推进生态人居城市和低碳城市的建设。要加快行政体制改革,建设服务型政府,推行公共服务均等化。

(一)统筹区域发展,建设和谐、合理、开放的城市体系

对吉林省城市体系的发展,长期以来存在着“大城市过大,中等城市太少,小城市多却弱”这样的表述。我们认为,新的表述应该是:“大城市规模更大,中等城市数量增多,小城市加强特色”。应更加注重大中小城市和小城镇的协调发展,注重城乡统筹,而不能走单一的发展路线。吉林省大部分城市尚未达到最佳规模,加速城市化进程,首先应该通过现有大中城市的低成本扩张,实现人口和各项资源要素的集聚。在发展大中城市的同时,根据需要和可能适当发展有特色的小城市和城镇。

在吉林省“东、中、西”区域发展中,实现中部突破,充分发挥长吉图开放合作区对吉林省城市的带动作用。在东西轴线上,强化从白城到珲春的交通干道,形成新的大陆桥。吉林市南北两翼分别与辽宁、黑龙江接壤,在东北城市人口、交通、物流的一体化网络中,起着重要的中心枢纽作用。要主动出击,打破省界、市界,大胆地引进省外的人口、人才、资源、资金。在建设物流通道时,要促进过境资源的截留、加工和升值。在南北向骨干交通网络方面,除现有的哈尔滨-长春-沈阳-大连轴线外,还应增加“沈阳-辽源-吉林-牡丹江”的通道;同时应进一步增强东部、西部大通道。

(二)规模发展,加快城市一体化(同城化)的发展进程

与全国城市发展一样,吉林省城市的发展也面临着规模经济发展的问题。根据规划,到2020年长春市区人口将达到440万人,比现在增加100万人以上。特大城市要想克服“城市病”,就要对外扩散,通过产业升级和经济转型,提升中心城市的辐射力和影响力,加快城市群的融合和城市圈的形成。在建设城市群、城市圈的同时,要防止城镇的低水平蔓延。

随着基础设施的建设以及市场的开放,要有重点地推进重点城市的一体化、同城化建设。当前主要是长春一小时都市经济圈、延龙图一体化的建设。同城化是更高级的城市一体化,要努力推进长吉同城化、延龙图同城化工作。四平是吉林省南大门,要加强四平与辽源、通化、白山之间的一体化。要把延边中心城市建设成为东北国际化程度最高的开放城市。松原、白城要发挥在东北西部经济带的枢纽作用。跨省的合作,要建设白通丹经济区,促进延边与黑龙江牡丹江的合作,以此带动东北东部城市带的发展。

(三)合理规划,提升城市品质,推进生态人居城市和低碳城市的建设

科学的规划是一个城市健康发展的保证。要坚持城市规划的严肃性和公众参与,实现综合规划和总体规划、环保规划的融合。我们应关注城市空间布局对城市发展的决定影响,构筑城市整体的城市生态空间结构;以公共交通为导向,构筑城市综合交通体系;创造分区发展和城市整体发展共赢的局面;延续城市格局,合理改造旧城,高水平建设新城,创造良好的城市空间环境。要建设完善的基础设施支撑体系;重点加强城市道路、给排水、燃气供热、地下管网、污水垃圾处理设施建设步伐,打造有寒温带地方特色的高品质城市。

要推进生态城市和低碳城市的建设。要以“社会—经济—自然”组成的复合生态系统来认识城市,并在城市发展中落实低碳发展模式,实现经济、社会和生态环境的可持续发展。要加快推进建筑业发展和节能减排,扎实做好灾后水毁房屋和城市市政基础设施恢复重建工作。

(四)构建城乡一体的新社会管理体制,促进城乡协调发展,实现城乡平等

构建城乡一体的新社会管理体制。新农村建设和社区建设为推动城镇化发展提供了基础的推动力。要推进城乡户籍制度改革。传统的户籍制度严格区分和分割了城乡人口,是城乡二元体制中各种政策的根基。户籍制度本身只是人口登记制度,却因为附加在其上的许多社保、就业、教育、医疗等福利而成为一个“含金量”极高的城乡壁垒。

要逐渐降低门槛,推进农村社会养老制度试点,扩大农村合作医疗覆盖面,全面建立城乡困难居民医疗救助制度,鼓励农民工参加养老保险。要求用人单位参加工伤保险,将农民工纳入大病医疗保险。应逐步建立城乡统一的就业管理和服务体系,促进社保关系的流动转接。

创新城乡社区公共服务机制。围绕文化体育、教育、医疗卫生、就业和社会保障、基础设施和环境建设等重点,加大城乡公共事业和公共设施建设投入,建立城乡公共服务和公共管理的经费保障机制;整合资源,优化功能,充分发挥社区自治组织的作用。

(五)加快行政体制改革,建设服务型政府与和谐社会

行政改革是当前改革的突破口。要加快推进政务公开、信息公开、预算公开,逐步实现公共服务均等化。结合财政“省管县”的试点,在不同层级和不同区域的政府间加强转移支付。要完善行政层次改革和区划改革,适当地推进“县改市(区)”等工作,推动新区行政体制的发展。要改变开发区“城不城,乡不乡”,工业、商业和居民居住区混杂的情况。

全面提高城市管理水平。创新城市管理模式,理顺城市管理机制,实施精细化管理,推进城市管理数字化及智能化;树立以人为本的城市管理理念,切实解决民生问题,实现人与城市和谐发展。要加强城市管理立法和监督,扩大公众对城市管理的知情权、参与权,健全城市公共安全管理和应急能力体系,加快提升人文素质和城市文化形象,丰富城市文化内涵。

注释:

①吉林省人口密度在150人/平方公里左右,比浙江(500人/平方公里)、广东(600人/平方公里)都低。长吉一体化地区人口密度也在500人/平方公里以内。

②本文所有数据均来自公开的统计年鉴、政府报告、互联网网页,文责自负。

[1] 邴正,付百臣,王劲松.东北城市年鉴2008[Z].北京:社会科学文献出版社,2009.

[2] 金英笋.大图们江地区开发对吉林省对外开放的影响[J].延边大学学报(社会科学版),2009,(4):17-21.