法治化背景下的乡镇治理研究述评与思考*

赵鲲鹏，杜晓溪

(1.华中师范大学 中国农村问题研究中心，湖北 武汉 430079;2.华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079)

二十世纪九十年代，治理一词逐渐为我国社会学者使用，从学术角度考虑，治理的出发点是整个社会事务，治理的主体不仅包括政府还包括非政府的其他组织，也可以是政府与民间组织的联合。[1]随后，有关乡镇治理研究的学术价值逐渐为学者所重视，各种学术成果也在这一时期大量涌现。总体来看，这些研究主要集中在三个方面：一是系统梳理乡镇治理的历史演变，尤其对近三十年来乡镇治理历程进行分析；二是集中分析目前乡镇治理中存在的突出问题；三是从不同角度探讨未来乡镇治理改革的趋势和方向。

一、系统梳理乡镇治理的历史脉络

乡镇治理制度是与社会、经济、政治等环境因素相适应的。作为历史演变的延续，当前乡镇治理模式作为特定历史时期的产物，并不是孤立存在的。因此，学者们首先从不同角度探索我国乡镇治理的历史进程，并以此作为了解现有乡镇治理现状与缺陷的起点。这一时期有大量研究乡镇治理发展史的专著和论文，对我国乡镇治理制度进行了梳理。可以归纳为：第一，由古至今对我国乡镇治理制度进行宏观把握。金太军，张劲松在《乡村改革与发展》中提出乡镇治理最早起源于战国时期的乡里制度，但隋唐之后这一制度逐渐消亡，国家取消了乡镇行政设置，形成 “皇权不下县”的行政格局，这种状况直至清末才逐渐改变。进入二十世纪后，随着国家现代化进程的推进，民国时期政府组织和职能逐渐向乡村延伸，才形成了现代意义上的乡镇治理制度[2]；第二，对近代尤其是现代国家进程中的乡镇制度进行研究。姚监复在《大陆乡镇制度的变迁、困境及对策》一文中提出以立体的、纵横结合的方法对乡镇治理制度进行研究，“横”体现为乡镇治理制度的横向比较，而“纵”则是以历史眼光审视二十世纪以来乡镇治理变迁。他认为，二十世纪中国社会先后出现了三种主要的乡镇治理制度：晚清与民国时期的乡镇自治、新中国成立之初政社合一的人民公社制以及现阶段乡政村治的二元格局[3]；张新光在《中国乡镇行政管理体制的历史沿革及其启示》中首先归纳了二十世纪中国现代化进程中四种主要的乡政治理模式：乡镇自治、共产党早期议行合一的基层政权、政社合一制的人民公社以及乡政村治的二元体制模式。他提出中国近代乡镇治理一直难以摆脱的两大规律：一是“帕金森定律”即官僚机构持续膨胀、人员臃肿的通病；二是“黄宗羲定律”即在中国历代改革税制，取消杂税后，总会滋生出新的杂税，愈发加重农民负担[4]；第三，聚焦于当前乡镇治理制度变革。袁金辉在《冲突与参与：中国乡村治理改革30年》一书中以新农村建设为背景对乡镇机构重建后的改革历程进行分析，他认为当前乡镇改革动力主要来源有二：一是自上而下的乡镇治理改革，主要包括通过政策、立法等方式确立了村民自治制度、乡政村治模式等；二是自下而上的草根民主实践，如：村民委员会选举、乡镇党委的公推直选、乡镇长直选等。他认为这种自发式的民主实践植根于泥土、行走于乡野，其影响范围不仅包括乡镇政治，也包括经济、文化等社会领域。[5]

二、集中分析乡镇治理存在的问题

关于乡镇治理中存在的问题，绝大多数学者认为，随着社会变迁与发展，现有“乡政村治”的二元格局已不能很好地适应社会需要，尤其是农业税费改革后，乡土社会流动性增强，乡镇政府“管治”式行政难以满足新农村建设和城乡统筹发展的客观需要。同时，学者们又尝试着从不同的角度和出发点对目前乡镇治理中存在的问题进行剖析。第一，通过政府结构分析乡镇治理中存在的问题。徐勇在《精乡扩镇、乡派镇治：乡级治理体制的结构性改革》中认为，当前乡镇治理模式形成于人民公社废除之后，随着农村社会和经济的不断发展，乡政村治的二元治理结构不仅没有促进反而束缚了农村地区的发展，主要表现为：首先，乡镇政府作为一级行政机关，在与上级“对口”的同时，其机构设置不断膨胀，机构职能难以适应农村地区实际需求的困境，例如乡镇人大、政协很难发挥上级同类机构的效能；其次，在压力型行政体制内，乡镇机构必然面对上级政府的行政压力，为了完成上级交办任务，乡镇政府官僚化倾向越来越严重，通过开会等手段将各种任务分配到村，使乡镇政府的工作方式逐渐脱离了农村实际；最后，臃肿的行政、繁杂的事权与捉衿见肘的财政必然加重农民负担，由于乡镇政府机构和职能的持续膨胀，其财政能力往往显得力不从心，尤其是欠发达地区情况更为明显，导致一些乡镇政府努力“创收”，甚至以能否收、罚款作为机构和人员的收入来源和存在依据[6]；第二，以体制中心分析乡镇治理中存在的问题。李昌平在《乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变》中提出，回顾三十年来几次乡镇机关改革，可以发现数次改革都具备同样的特征，即：加强“条条”的权力，压缩地方“块块”的权力，上收农民权力。中央部委权力总在加强，而地方政府也往往采取“上有政策，下有对策”的方式竭力避免自身权力被弱化，最终造成农民承担的束缚越来越多。因此他认为完善现有乡镇治理机制的核心在于转变现有乡镇体制，即从以官本位为中心的体制转向以民本位为中心的体制[7]；第三，以府际关系分析乡镇治理中存在的问题。吴理财教授在《乡镇政府：撤销抑或自治？》中从府际关系与权责配置失当角度探讨了乡镇治理中存在的问题，他认为乡镇政府并非是加重农民负担的“罪魁祸首”，在现有权力配置体制中，农村资源中相当大的一部分通过“条条”被上级政府直接拿走，同时乡镇政府汲取资源中的一部分也通过财政渠道流向上级政府，但与财权改革相适应的事权改革并未同步进行，造成农村资源由下向上集中，各种事务由上向下分解的现状。在乡镇财政极其有限的情况下，乡镇政府除了要完成各种上级交办任务外还要维持农村公共产品供给，就迫使他们“另辟蹊径”，而各种形式的创收，这些政府收入最终也会转化为农民负担，这才是乡镇治理的症结所在[8]；第四，以财政制度分析乡镇治理中存在的问题。汤玛斯·伯尼斯顿的《农村行政管理和公共服务财政问题探析》认为，中国乡镇治理存在一个突出的矛盾：一方面中央政府下拨大量财政资金支援农村；另一方面乡镇政府和村级机构却陷入普遍的财政危机。在与国家农村政策和农业税费改革相适应的财政管理、审计、控制制度没有建立的情况下，上级拨款的使用往往偏离真正目标。他认为如不理顺上下级政府之间关系，仅仅依靠减税和增拨资金的方法并不能为地方自治提供稳定和持久的支持。[9]

三、多维探讨乡镇治理转型可能的趋势和方向

针对乡镇治理中存在的问题，学者们从不同的立场和视角探讨了乡镇治理改革的可行路径，从总体上看，主要有以下四种较具代表性的方案：

第一种方案主张加强乡镇政府建设，将乡镇政府建设成为一级完备的政府。袁金辉在《冲突与参与：中国乡村治理改革30年》一书中认为，目前乡镇政府中存在的突出矛盾是乡镇政府职权与职责失衡。承担大量社会管理和服务职能的乡镇政府没有财政权、人事权，而且乡镇机构中较有职权的部门都被县直部门垂直管理，形成乡镇职权缺失与乡镇职责扩展之间的矛盾，因此应当根据《地方组织法》规定将乡镇政府职能实化，使之成为能够真正管理地方经济、社会、教育等事务的一级政府[5]；第二种方案主张取消乡镇一级政府，实现乡镇自治。于建嵘在《乡镇自治：根据和路径》一文中提出，从历史发展看，乡镇行政化过程表现为控制型治理格局的形成，在这一治理格局下乡镇政府由于自身利益需求和缺少权力制约而持续扩张。他认为随着国家对农村经济依赖的减弱，行政权应当逐步退出乡村政治领域，只要能够合理区分农村社区事务与国家事务，以“本地方之人”来表达“本地方公共意志”为核心的乡镇自治制度是可以实现的[10]；章荣君博士也认为应当在保证国家通过制度手段控制农村社会前提下撤销乡镇政府，实现有限的乡镇自治。他设想的方案为：以新公共管理手段实现乡镇部分职能社会化或民营化，对于不适宜社会化的乡镇政府职权由县级政府实施，国家通过制度或政策的宏观形式间接干预乡村社会[11]；第三种方案是以徐勇为代表的“县政、乡派、村治”治理模式，他认为在乡村社会快速发展，民主化和法治化进程不断渗透的背景下，乡镇治理应当实现结构性转换，实行“县政、乡派、村治”的治理模式，县政是指使县级政府成为基层国家行政机关，直接依法对本辖区内事务负责；乡派是指使乡成为县级政府的派出机构，取消其一级政权存在，乡级派出机构主要从事派出任务，对县级政府负责；村治是指由于政府的乡村管理职能大多由派出机构完成，从而使得村民委员会能够真正摆脱压力型体制，而专心从事村民自治相关工作，提升自治水平和能力。这一模式设计平衡了乡镇治理中权、责、能，较好地适应了乡土社会的现实需求[12]；第四种具有代表性的方案是吴理财教授提出的“乡政自治”模式。他认为当前乡镇政府处于国家和乡村社会之间，具有“第三领域”[注]“第三领域”这一概念由黄宗智(Philip C. C. Huang)提出，他认为在国家和社会之外还存在一个两方都参与其中的领域，单纯从社会组织或国家权能出发，都无法领会其内涵。第三领域概念使我们能够克服国家与社会二元理论构造的缺陷来探讨中国社会不同于西方的特征，以最贴近现实的方法研究中国社会的变化趋向，而不至于陷入国家与社会的简单化对立。Philip C. C. Huang. Public Sphere / Civil Society in China? The Third Realm between State and Society[J]. Modern China, 1994(4): 216-240.[13]的特点，将乡镇治理的历史与现代治理需求相结合，实现“官民合作”式的乡政自治是当前乡镇治理转型的最好选择。他构想的乡政自治模式的主要特点有：开放乡镇领导人的竞争性选举、重新配置乡镇权力，扩展乡村人民民主参与乡镇政治的渠道，使之有足够权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务之中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。[14]

四、研究总结与评述

任何社会都内含着趋向一致的力量和导向冲突的因素，一致是社会实现良好秩序的基础，冲突则可能酿成毁灭性的社会动荡。[15]乡镇治理关注的是如何化解乡土社会中导向冲突的因素，加强趋向一致的力量。在随着市场化进程的不断推进，乡土社会利益多元化已成无法回避的事实，然而与利益多元相适应的乡镇治理模式并未建立，造成公民参与不足与利益多样化之间的矛盾，日益成为新矛盾的诱发点[16]。在行政权与村民自治权时常冲突、政府治理低效、农民利益表达渠道不畅的背景下，参与式治理研究逐渐成为乡镇治理研究的焦点。这一新兴乡镇治理模式，不同于以往自上而下的政府改革，它将改革的重心从以往官本位重心转向了民本位重心，既能充分反应民众意愿和利益诉求、汇集民众智慧参与公共政策制定、借助民众力量监督政府行为，又能由下而上推动乡镇治理从管治转向服务，形成国家治理与公民参与的良好互动。从当前研究成果来看，学者们对乡镇治理问题进行了深入、持续的研究，从法学、政治学、社会学等不同视角提出了一批具有建设性的基础理论构建，但对参与式乡镇治理研究明显不足，这一研究总体上还处于散乱状态，亟待梳理和深化。考虑到乡镇治理发展趋势和农村利益多元化的实际需求，在今后乡镇治理研究中可以从三个层次对参与式乡镇治理模式进行探讨：

首先，应当加强参与式乡镇治理的理论研究。参与式乡镇治理的理论基础主要有治理理论、新公共管理理论和宪政理论，这些理论一般认为政府权力来源于公民赋予，政府行为必须基于合理判断，建立于公意和公共利益之上。因此有必要改善政府治理结构，允许公民直接参与决策，表达利益诉求，进而提高行政决策的民主性和有效性。这些理论为乡镇参与式治理提供了直接支持，但作为舶来品，如何将这一新兴民主形式与中国乡土社会结合，防止其出现“水土不服”，都有待于学者们从中国实际，尤其是乡镇实际情况出发，探讨符合农民利益需求的理论构建与安排。

其次，应当加强对新农村建设中乡镇治理参与的研究。在新农村建设和城乡协调发展背景下，政府主导与农民主体之间的关系，农民对政府职能的需求都有了新的变化，符合农村发展的乡镇治理模式究竟怎样？如何使统筹城乡，社会主义新农村建设和政府职能转变相结合？都需要深入乡镇基层持续研究，考虑到我国区域发展并不平衡，在研究这些问题时应该注意以下三个方面：一是经济发展不平衡对乡镇治理转型产生的影响，尤其是经济因素对农民参与需求、政府职能转变的影响；二是乡镇治理中可承受的参与空间限度，如何防止“参与爆炸”对现有政治秩序产生的不利冲击；三是研究实现参与式乡镇治理的渐进性和层次性安排，为“官民合作”的互动式治理寻找由表及里的合理生长逻辑。

最后，应加强参与式乡镇治理的对策研究。要增强农民利益和意愿在乡镇治理中的体现，就必须构建参与式乡镇治理机制。可以从三个方面考虑：一是政治层面。如何转变乡镇政府管理方式，充分发挥乡镇人大的参与作用；二是公民层面。如何发展农村教育，培育公民意识，提升农民参与乡镇治理的能力；三是法制层面。如何建立参与式乡镇治理的保障机制，以立法形式保障政府决策民主、科学，以司法手段实现对公民参与权的救济。

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